国有企业政企分开改革思考

钱诚

[提要] 长期以来，中国存在着广泛的进入壁垒，主要是行政与企业的结合，导致不同形式的经济垄断。为了使市场健康发展，中国改革了一些垄断企业，放松管制和减少垄断。对于一些非常大的国有企业来说，主要是政府与企业的分离、政府与资本的分离。那么，将政府和企业与国有企业分开是否可行？随着改革实践的深入和理论的发展，人们对政府与企业的关系有了更多的认识和理解。本文以铁路公司为例，探讨将行政企业与国有企业改革分离的可行性。

关键词：政企分开;国有企业;铁路管理

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2019年5月27日

一、回顾政企不分的障碍

近年来，随着我国民营企业的健康发展，我们更加清楚地看到了分权产权制度下国有企业的弊端。为了使国有企业成为市场经济的支柱，打破长期存在的行政壁垒，减少垄断行业和特大型国有企业独霸一家的现象，我国有必要促进大型国有企业的改革。国有企业改革应遵循一定的逻辑思维过程，即政府和企业分开，政府和资金分开，产权明晰。

根据国情和企业的发展现状设计新的产权制度，可以帮助政府和企业更快的分离，因为这样就可以让政府起到间接调控作用，而不是直接的干涉，促进所有制多元化发展。自计划经济向市场经济转型以来，国有企业改革已经提上议事日程并正在全面实施。政企分离是一个老问题，多年来对国有企业的改革和实施影响较大。主要有两个障碍：

（一）政府的目标与企业的目标不同。作为主体的所有者，政府承担着许多社会责任，所以不能将利益作为唯一或主要目标。

（二）产权之间的矛盾。市场经济是一种贸易经济，交易的本质是产权交易。国有企业已成为市场的主体，必须保护法人财产的权利，如独立法人的财产权，独立经营，自筹资金。

二、政企分开的重要性

政企分开是建立现代企业制度进程中必不可少的一环，对国家的经济体制和企业的发展都有着巨大的影响。党的第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制后，政企分开的问题更加突出。政企分离是当代中国一切矛盾的焦点。改革反复的种种做法说明，政府与企业的关系是计划经济体制不能废除。

我国传统企业制度的基础是政企结合。在中国传统的企业制度中，政府直接控制和替代国有企业的生产经营活动。作为政府的子公司，企业被动接受政府的各种指令，形成了政府的创业和企业的管理。政府也在不断努力做着各种各样的改革，这些改革措施并没有从根本上触及传统政企分开的体制，而是对原有政企分开框架结构的正确调整和整合，导致权力下放的开始。最终，它无法逃脱行政权力下放的框架。国有企业应该行使的大部分权力仍掌握在各级政府机构手中。这导致政府职能转变和体制改革进展缓慢，国有企业无法摆脱政府子公司的地位。

倘若政府和企业不分开，对经济体制和企业的发展都会有着巨大的危害：

1、由于政企不分，地方政府很容易陷入地方的切身利益，无法自拔。他们从事低水平的重复建设。这样，宏观调控就变成了地方各级政府的调控，效果越来越差。

2、政企不分。作为政府的延伸，企业必须与政府建立相应的机构，因此它们的后勤机构也扩大了，加大了资金的投入。

3、由于政府持有配额、指标和各种审批权力，导致政府直接与“三产业”打交道，货币和权力交易不可避免，腐败盛行。

4、政企不分，会导致市场中的绝大多数人不能掌握资源，因此，权力被政府和绝少部分人掌握在手中，形成了长期的进入壁垒，行业内无法形成竞争，造成了垄断。此外，权力监督机制不完善。

之前的企业改革不能放弃自身追求利益最大化的本質，没有触及传统的政企结合的企业制度，国有企业改革效果甚微。因此，如果不能从根本上解决政企分离问题，现代企业制度的改革可能和以往许多改革措施一样短暂。

三、以铁路为例讨论政企分开的可行性

铁路是人们出行必备的一种交通工具，铁道部是政府中唯一一个政府与企业相结合的部门。除了政府职能之外，铁道部还需要对整个公路的运输进行指挥，管理项目多并且杂乱。铁道部政企分开已成为铁路运输领域主要部门改革的关键。

在政府职能与企业管理分离的初步过程中，铁道部发现，由于资金不足，全国铁路建设项目的进度出现了放缓的迹象。随着这一现象的出现，如何推进铁路投融资改革再次成为人们关注的焦点。政府能否与企业分离，加快铁路投融资改革，顺利吸引民营资本？接下来，本文将分析铁路行业的收入、资产和融资情况。

如图1所示，国家给予铁路投资的预算很多，铁路投资占比在1%左右浮动，结构整体投资的影响不明显，但不能仅仅依靠国家铁路发展投资“独奏”，还需要吸引市场前景好的项目和竞争业务参与，否则，如果没有银行贷款支持，铁路公司的现金流将会枯竭。（图1）

如图2所示，到2018年，铁路固定资产投资将达到3.58万亿元，新线路将投入运营3，050万公里。除了控股和地方铁路投资任务外，这些投资主要落在铁路公司的肩上;总投资近十年来，铁路基础设施投资一直居高不下，近5年来稳定了6，000亿元的波动水平。由于投资大，高速铁路里程比例不断提高，高铁里程年均增长2～3个百分点。到2016年底，这一比例已达到18%，目标是到2020年达到20%。（图2）

从图3可以看出，虽然铁路公司的总负债仍然在不断地上涨，但增长率明显下降，从2009年的59%下降到2016年的17%，有了很大的降低。（图3）

政企分离给我国铁路行业的发展带来了机遇和挑战。加快民间资本投资势在必行。国家在对铁路运价和经营范围的控制层面上起到宏观调控的作用，主要的经营和效益由铁路公司把控，让投入铁路投资的投资者有更大的盈利空间，加大资本量的投入，增加资本投入的渠道，比如引进战略投资者、机车车辆租赁、特许经营、在建工程可转换债券和股票发行等，实现良性循环。

四、探索与深化

经过多年的发展，我国已形成了具有初步规模、功能强大、设备先进的现代化铁路网。2012年，我国铁路完成客运量9，812亿人次、里程9，812亿公里、货物吞吐量38.9亿吨、货物吞吐量288.91万亿吨公里、总周转量390万亿吨公里，居世界首位。

（一）妥善处理好铁路历史债务问题。自20世纪80年代实施“大合同干线”以来，由于政企分离，铁路建设和开发资金主要由铁道部筹措，铁路部门的负债不仅没有减少，反而越来越多。近年来，为了偿还铁路公司大量的长期负债，铁路运输成本大幅上升。如果没有有效的对策，这种情况将会变得越来越严重。因此，妥善处理历史债务问题的原铁道部及其附属企业和有效地解决铁路总部的财务风险不仅是首要任务，以确保铁路总部一个良好的开端，也是重要的维护铁路可持续发展的前提。

1、可按线路的不同属性合理分担解决。分析了铁路债务的构成。固定资产投资项目负债大部分由国家发改委批准，少部分的投资项目归铁道部所有。对于这些长期大量的债务，可以区分公益铁路和运营铁路的不同属性，分类进行处理。

2、可按贷款不同性质分类解决。中央政府发行的铁路建设债券等债务，可以由国家债务转为股权;国家开发银行等政策性银行的贷款可暂时暂停发放，并予以备案。其他商业银行的贷款，国家财政可以给予适当的财政折扣，有效地减少财政支出。

（二）政企分开后的铁路建设投资问题。铁路管理体制改革的目的是实现更好的可持续发展。根据“十二五”铁路发展规划，到2015年，铁路里程将达到12萬公里，也就是说，为了保证近3年2万多公里的生产线，很难每年完成新的投资规模和高投资运营，保证铁路的建设资金，实现“十二五”规划的目标和任务。只有铁路公司的财务本身是不可持续的，铁路建设投融资体制也必须做出相应的改革和变化。

1、理清建设责任，明确投资主体。政企分开后，铁路建设项目应当按照服务职能和不同性质分类。一是跨区域主干网建设让铁路公司负责，主要投资者多元化;二是地方政府将逐步投资城际铁路建设，为地方经济发展服务。

2、推进投融资体制改革，拓宽资金来源渠道。一是扩大煤炭运输走廊、客运专线等预期效益较好项目的跨国融资比重，吸引更多社会资本参与;二是鼓励地方政府和企业参与城际、区域铁路的建设和运营，积极推动城际、区域铁路股权置换，实现地方政府控股经营。

五、总结

垄断现象的产生，会拉高产品的生产成本，降低企业的竞争力，涉及垄断的行业，大多是电信、邮政、铁路这一类与我们生活息息相关的行业，这些行业价格的高低影响整个社会的成本;另一方面，垄断企业通过垄断获得超额利润，妨碍了效率的提高，也降低了企业扩大业务和创新的积极性，挫伤了资本的投资热情，让市场非常容易沉浸在低迷的环境中。因此，我们要减少垄断现象，采取合适的方法。政企分开确实减少了大型国有企业的垄断现象，这为很多企业带来了行业发展的春天，但是在政企分开之后，国家对于相关企业还是要起到宏观调控的作用，帮助企业走上合适的发展道路。

主要参考文献：

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