共有产权住房政策实施及其完善路径

李琛

[提要] 在“夹心层”群体住房难日益严峻的推动下，我国共有产权住房体系在不断摸索与实践中逐渐形成。实践研究表明，共有产权住房有助于缓解“夹心层”住房困难问题，有助于完善住房保障体系和住房制度，促进房地产市场调控长效机制的建立，从而抑制投机性行为，促进住房公平，深化住房供给侧结构性改革。

关键词：共有产权住房政策;明晰产权;制度

中图分类号：F293 文献标识码：A

收录日期：2019年5月14日

一、共有产权住房发展现状

（一）共有产权住房的定义。共有产权住房，是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。理论上，共有产权住房是具有社会属性的准公共产品，是政府在相关制度安排下解决一部分群体的购房问题。但在实践中，上海、淮安将共有产权住房定位于保障性住房;而北京、深圳共有产权住房作为政策性商品住房具有保障性和市场化的双重特征。因此，从理论和实际出发，均可以将共有产权住房性质定位于保障性住房。

（二）共有产权住房政策现状——以北京市为例。2017年9月30日《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式发布并实施时，明确共有产权住房贷款与原先自住房政策相同，当时最低比例为商贷30%，公积金贷款20%（90平方米以下）。

2018年，人民银行营业管理部与北京银监局、北京市规划国土委、北京市住建委、北京住房公积金管理中心联合印发了《关于明确北京市共有产权住房购房人使用个人住房贷款有关事项的通知》（银管发[2018]140号，以下简称《通知》），主要内容包括以下四个方面：

一是实施差异化信贷政策。按照“分类指导，因地施策”的原则，在国家统一信贷政策的基础上，结合北京市大力发展共有产权住房的实际情况，明确了共有产权住房贷款最低首付比例。根据现行住房信贷政策：购买商品住房家庭在北京无住房且无住房贷款记录的，购买普通住房、非普通住房的最低首付比例分别为35%、40%;经适房、自住房等政策性住房最低首付比例为30%;名下有住房贷款记录的，购买普通住房、非普通住房的最低首付比例分别为60%、80%。

二是强调居住属性。《通知》结合《北京市共有产权住房管理暂行办法》关于购房人取得产权证5年内限制转让的规定，对共有产权住房购房人取得产权证5年内所享房屋份额的抵押权能作出限制。明确购房人取得不动产权证未满5年的，抵押融资只能用于支付本套住房购房款。坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，强调共有产权住房的居住属性。该政策明确共有产权房住房5年内不具备融资功能。杜绝某些购房者拿到房产证后，立即抵押贷出一笔大钱作为首付，杀向北京之外再买一套等“加杠杆”的风骚操作，落实“房住不炒”。

三是保障贷款人权益。《通知》明确了商业银行、公积金中心的贷款审批时限，要求貸款机构在受理贷款申请之日起10个工作日内完成审批。通过合理设定审批时限，推动贷款机构提高审批效率，进一步保障共有产权住房人购房贷款权益。

四是细化抵押登记流程。《通知》结合法律关于按份共有财产设定抵押的相关规定，明确购房人以所享有的房屋份额设定抵押时无需代持机构同意，房屋所在行政区域不动产登记部门依照按份共有财产抵押登记规定办理抵押登记，消除了银行对于共有产权住房办理抵押登记是否需要代持机构出具同意函、抵押登记手续是否较为特殊等问题的疑虑。

北京以牺牲土地收益为代价以获得产权份额的形式，表明政府将在土地出让阶段严格控制土地成本价格，并通过控制房屋销售价格限制开发商从中获利，政府享有房屋的部分产权。对不符合申请公租房条件，但具备一定经济能力而又买不起商品房的中间人群，将大力推动政府和个人共同拥有房屋产权的共有产权住房。

二、北京市共有产权住房政策存在的问题

（一）缺乏适宜的上市交易利益分配方式。目前，对于共有产权住房的上市交易问题，《北京市共有产权住房管理暂行办法》中规定，在共有产权住房购买5年后，购房人可按市场价格转让所购房屋产权份额。同等价格条件下，代持机构可优先购买，如放弃优先购买权的，购房人转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。虽然这种方式确保了共有产权住房的封闭运转，维持了其共有产权住房性质，也在一定程度上杜绝了这类住房的投资动机。但是，由于共有产权住房存在购买条件严格、收益难以确保、退出困难等问题，也会造成刚需购房家庭购房期望降低、共有产权房流通不畅等连锁反应。明确利益分配方式是保障共有产权住房在一定范围内流通顺畅，激发刚需购房者购房欲望的保障，实现资金的良性循环。

（二）忽视住房对家庭财富积累的影响。为解决城市住房的刚需与投机行为，更好地实现公民居住权的相对公平，我国建立了以公共租赁住房为主体的多元化住房保障和供应体系。短期看，公共租赁住房的建设能解决较大一部分社会群体对住房消费的需求。但长期看，公共租赁住房的地理位置多位于市区偏远地段，不利于该群体的就业和生活。因此，这一制度难以真正地改善收入者的经济状况，满足其对住房所有权的需求，这种租赁式的制度安排会从空间地理位置和财富分配上进一步分化城市住房人群。尤其在房价居高不下的状态，大多数中低收入住房者无法进入这个房价颇高的市场，在这场财富分配博弈中处于劣势地位而导致其在社会财富中所占比例越来越低。这也进一步说明我国目前住房领域存在的问题，更主要的是住房资产所有权的分配不公，而且由住房财富分配的不公进一步加剧了社会贫富两极分化。

（三）政府监管成本较大。由于共有产权住房从机制设计上存在市场价值与政府计划定价的“价差”，意味着共有产权住房虽然在一定程度上克服了现行经济适用住房制度的一些明显的缺陷，但不能完全杜绝住房保障中的寻租问题。尤其在上海、北京等高房价地区，共有产权住房的利益优势明显。因此，从申请、复核、征信、分配、售后等各个环节依然需要较大的监督成本，而且与经济适用住房政策相比，共有产权住房模式在产权比例认定、后期产权变更、房屋使用、房屋销售等环节还需要投入更多的人力。

三、完善共有产权住房政策的路径

（一）完善共有产权住房法律法规制度。我国作为一个法治国家，任何制度的推行或实施都应有法可依。共有产权住房作为我国住房供应体系中的重要组成部分，通过法律的形式对其进行规范化的管理势在必行。首先，应该出台专门的法律，对城镇居民通过商品房买卖、租赁、继承、赠予、产权共有等方式取得房屋后所享有的权利和所应承担的义务进行明确的规定。就共有产权住房而言，应当对共有产权住房的投资、建设、准入、形成（购买）、使用、管理、转让、处分等给出指导意见。其次，应该明确共有产权住房的统一管理部门及监督执法机构。最后，在法律层面出台一系列的措施杜绝共有产权住房投机牟利行为。

（二）明晰权利与义务，协调参与主体之间的利益关系。目前，共有产权住房制度中涉及的参与主体，国家并未明晰各参与主体的权利与义务关系，因此在实践中难以避免产生利益冲突。首先，政府必须明确政府、个人、企业在制度实践中的权利义务。企业作为共有产权住房的参与主体，主要承担开发建设的职责。因此，满足共有产权住房供应主体条件的房地产开发企业，必须按照政府提出共有产权住房建设技术导则标准规划设计方案，套型设计功能布局合理，有效满足居住需求。对于承担共有产权房开发项目的建设单位可以适当享受贷款利率优惠政策和税收优惠政策或免收城市基础设施配套费等各项行政事业性收费和政府性基金。目前的政策采取政府与购房人按份共有的方式，但政府将其持有产权中蕴含的“使用权”让渡给购房人，由购房人独占使用，而相应的房屋维护、管理责任完全由购房人承担，购房人对共有产权住房的处置权以及处置时产生的收益或风险应如何分配等在实践中并不明晰。因此，建议在不违背住房保障功能的前提下，可适当赋予购房人一定的处置权，对共有人之间的相关权益与责任作出明确约定。

（三）拓宽参与主体，激励更多资源进入住房保障领域，鼓励民间组织参与合作建房。住房作为一种准公共产品，政府首先应承担起调控责任，对住房市场尤其是福利住房分配进行干预。然而“在处理复杂多变的现代社会事务时，民间组织往往比政府机构更灵活、更有针对性、更贴现实”，不但“对政府行为能产生较好的补充和促进作用”，而且“往往也能反映出社会的健康与活力”。因此，通过引入适度竞争，鼓励民间组织参与合作共建，在实际操作过程中施行建管分家、监管分离，既能够保障资源在市场上更为高效的流转，发挥其福利保障作用，而且一定程度上分摊了政府职责，实现政府“放权”于社会、于企业，实现双赢。

（四）设计促进有经济能力的居民尽快回购产权的激励机制。共有产权住房通常被看成一个通向完全产权住房的过渡期，加快共有产权住房回购速度，不仅能够为新进入者提供住房，也可以通过循环利用补贴来帮助更多的家庭。

共有产权业主流动性的政策性影响因素主要包括三个方面：（1）是否有实现完全产权的激励机制。在没有相应的激励机制下，如降低交易费用、提供价格折扣优惠等都有可能影响购房者尽快回购政府产权。（2）是否设置转售对象的限制。若共有产权模式实行封闭性运行，即共有产权住房仅在符合资格的购买者之间流转，这样可以降低资金投入，实现一套房连续保障多个家庭。但确定转售对象这一复杂耗时的过程，限制了流动性。（3）是否设置转售价格的限制。限定转售价格也是体现其保障性，使新进者获得受益机会。因此，一是要扩大共有产权住房的最初购买产权份额，扩大共有产权份额可以减少所需的补贴额，也可以缩小有限产权到完全产权之间的间隔;二是条件成熟时，对政府持有的产权价格应该有偿使用，可以收取按照1年期存款利率计算的租金;三是通过房价打折或免除手续费等优惠政策激励共有产权住房业主增加其投资;四是通过设计购买越晚、价格越接近市场价格的方式激励早日购买。

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