郑州智慧化市政管理中信息孤岛问题研究

郝宏杰　王倩茹　郭子钰

[提要] 近年来，我国“智慧城市”管理模式整合城市地理、公共服务等信息和公共部门各项资源，对于提升市政管理效能具有根本性影响。然而，当前智慧城市实践中仍面临诸多瓶颈和短板，特别是存在政府数据资源开放度低、共享度低带来的“信息孤岛”问题。本文基于郑州市政管理中智慧管理模式现状，分析信息孤岛问题的表现以及原因，并提出相应对策，对破解信息孤岛问题、优化智慧管理模式、提升市政管理效能具有重要意义。

关键词：智慧市政;信息孤岛;大数据

中图分类号：F293 文献标识码：A

收录日期：2019年5月10日

一、郑州市智慧市政建设现状

自2013年1月被住建部确定为国家智慧城市第一批试点以来，郑州市按照“三年成规模、五年见效益”的创建原则，重视统筹设计整体规划，依托智慧城市、宽带中国、大数据等载体，加快推进基础设施与信息资源整合，充分发挥重点项目的引领支撑作用，逐步建立健全政策法规体系，进一步提升智慧城市规划建设与运营管理水平，推动新兴产业发展取得一定成效。

（一）保障体系日趋完善。一是成立了郑州市智慧城市建设领导小组（市长任组长、市政府副秘书长和市直各部门负责人任成员，领导小组下设办公室，由数字办负责日常推进和管理工作），进一步加强领导，强化统筹协调。二是编制了《郑州市智慧城市建设总体规划（2013-2020年）》，注重把国家智慧城市试点、信息惠民城市试点、信息消费城市试点等与郑州市智慧城市建设规划全面融合。三是出台了《郑州市人民政府关于加快建设智慧城市的实施意见》，制定《郑州市电子政务项目建设管理办法实施细则》等一系列政策文件，完善智慧城市建设保障体系。

（二）基础设施能级跃升。一是建设开通郑州国家级互联网骨干直联点，互联网城域出口带宽达到1，200G以上，直联点快速疏通流量、信息高效通达的优势逐步显现，郑州成功跻身全国十大通信枢纽。二是建成“全光网城市”，市区主次干道、小巷光缆覆盖率达100%，全市约200个行政村光纤宽带通达率达到96%。三是完成市电子政务机房、保密机房建设，夯实政务网络基础，形成了结构完整、技术先进、安全可靠的统一电子政务网络体系，实现全市各级党政机关网络互联互通。

（三）政务服务能力持续提高。一是公共平台基本建成。完成了郑州市信息安全容灾中心、双活中心、数字证书（CA）认证中心建设;完成了公共信息资源目录体系及共享交换平台、公共服务平台、地理信息空间时空信息云平台和人口、法人、地址地名等基础信息数据库建设。二是“互联网+”政务服务有力推进，建成了全市四级联动行政审批系统，打造三网融合的政务服务网统一平台，构建“一号、一窗、一网”的“互联网+”政务服务模式，并已成为全国20家“互联网+政务”试点城市之一。

（四）信息惠民逐步凸显。积极组织申报并获批了国家信息惠民试点城市，城市一卡通成功运营，累计发行绿城通卡800余万张，实现了公共交通一卡通用和部分商超、餐饮、书店等十余个行业的试点应用，在全国200个大中城市能够互联互通。

（五）智慧产业快速发展。一是积极推动大数据应用产业园建设。明确了郑东新区龙子湖大数据产业基地和高新区大数据产业园一东一西、一主一辅的大数据产业布局。二是积极开展与新华三集团、中国电子、航天科技等大数据领军企业以及清华大学、中航五院、电子六所等大数据科研院所的战略合作，大力推动大数据产业生态链落地。

二、智慧市政建设中信息孤岛的表现

智慧城市建设的核心是整合资源，将人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统整合起来。在郑州市实行智慧城市建设的过程中，部门间缺乏协同，只强调本部门开发单一的应用系统，不考虑整个产业、行业的集成应用。信息孤岛问题已经严重影响智慧化市政管理功能的有效发挥，主要表现在以下几个方面：

（一）信息共享渠道不完善。我國政府信息共享尚未形成统一的平台和标准体系，对数据格式、质量标准、数据可读性、互操作性等均未作出明确要求。当前，少量地方的局部探索，也是自己定标准、自己建平台，形成了信息孤岛。一方面是新闻报道存在受众不全面、信息传递无针对性等问题。本文在访谈过程中发现有部分公民对郑州智慧化市政管理了解甚少，在进一步访谈中发现其原因之一就在于他们平时很少关注相关的新闻报道;另一方面是官方网站存在着信息公开不足、功能模块摆设等问题。官方网站原本是郑州智慧化市政管理部门对外公开信息的最主要渠道，但是目前其信息共享程度远远达不到公民需要。可以从访谈结果中得知目前郑州智慧化市政管理信息的共享渠道还需要进一步宣传完善。

（二）信息互动程度不足。信息资源独有专享的权属观念在各个部门甚至司局、处室都普遍存在，缺乏内在动力和外部约束机制，造成政府信息资源部门化、部门信息资源利益化，各部门在信息共享中想得到却不愿付出，严重影响了政府信息资源的潜在效益。推出的城市一卡通功能分散，相互不兼容，各自建设，自成体系，诚然，公安数据、社保数据与税收数据的共享存在一定程度上的技术壁垒，但更为重要的是，部门利益之间的壁垒，不少部门拒绝提供数据资源。

（三）数据资源整合和利用效率低下。对于部门信息资源的所有权、管理权和使用权以及信息共享的责任主体等，一直没有从制度层面予以明确，推进信息共享只能从工作层面协商解决，难度大，周期长，一个项目的共享协议往往需要几个部门协商很长时间，共享的数据质量、时效性等均难以保障，大大影响项目建设进度和政务效能。在管理上，普遍存在行政分割、管理分治现象，各部门横向沟通协作较困难;在建设上，由于党政不同部门、企业等各个系统独立建设、条块分割，使得长期积累的海量数据与信息得不到有效的共享。而这些信息孤岛现象产生的原因之一，就是在于政府相关部门人员只顾自身利益，不顾大局的建设，不愿意将自己拥有的数据信息共享给其他部门，因此也就导致了整个智慧城市建设的系统的信息很难实现统一与整合，不同部门各行其是，按着自己的想法设计建设，整个平台的信息之间的流通受限，往往也就导致了资源的浪费，从而使得设计出来的产品（诸如APP等）功能信息不全面，建设出来的成果产品不符合预期，使用价值就会大大降低，建设效果大打折扣。

三、智慧市政建设中信息孤岛的成因

（一）政府管理体制自身缺陷。在我国历史悠久的政府管理体制中，政治经济实行集中垂直管理，上下级管理模式更为明显。另外，根据同级部门之间的协调和管理经验，合作文化和合作意识相对薄弱。这种分割的管理制度导致横向部门职能的分散和信息资源结构的分散。往往只适用于局部地区，政府部门之间的信息交流更加困难，形成了信息壁垒。

（二）信息寻租与部门利益因素。在当今不确定的信息社会中，信息是一种资源，在社会经济生活中具有重要的价值，可以为信息的所有者和使用者带来经济效益。在传统政府体制下的政府权力部门和部门权力利益的影响下，政府部门维护自己的信息垄断就是维护自己的利益，就是维护自己的权威。在这种情况下，利用信息进行市场寻租，将加大一些部门垄断寻租信息的可能性。

（三）信息数据库管理和运行标准不统一。由于我国智能市政建设初期对应用标准重视不够，各部门根据自身需要建立了自己的数据库和应用系统，没有统一的数据标准和业务标准，导致信息资源的收集、格式、发布、交换、组织等各个方面，形成了系统，各单位之间整合现有信息资源。信息共享和信息交互无法实现，形成了大量的信息孤岛。同样，智能市政建设需要在法律规范中提供及时的保护和支持。我国有关智能市政管理的法律法规还不完善，政府信息化缺乏基本的法律和制度保障，有关信息披露、网络安全、信息认证等方面的法律法规严重滞后于智能市政服务的发展需要。这使得各级政府部门根据自己的意愿决定信息披露，缺乏制约因素，电子签名等电子证书没有法律效力，严重制约了智能市政服务的进一步发展。法律的缺失导致政府网站建设所需的信息更新和信息披露缺乏依据和标准，这也是造成信息孤岛的一个重要原因。

四、解决对策

（一）重视并完善智慧化市政管理顶层设计。第一，在思想观念上重视顶层设计的作用。虽然郑州智慧化市政管理已经建设了十年，但依然离不开顶层设计。只有在顶层设计上给予足够的重视，这样才能够少走弯路，降低成本，更加高效地推动数字化城市管理向智慧化城市管理发展。因此，郑州市无论是要建设智慧化城市管理，还是要解决数字化城市管理中的信息孤岛问题，都必须对顶层设计给予足够的重视。第二，完善顶层设计的评估与反馈机制。郑州市在开始建设智慧化市政管理之前也进行了顶层设计，但是在建设过程中仍然出现了一系列问题，这说明了对顶层设计进行科学反复评估和反馈的必要性。通过对顶层设计进行严格、科学、反复的评估和反馈，可以使顶层设计更加完善，从而减少由于顶层设计不完善造成的问题。

（二）深化智慧化市政管理体制改革。第一，转变观念，推广服务理念。部分政府工作人员的“官本位”思想，使得电子政务中的信息孤岛问题一直得不到有效解决。观念上的不合理，是造成当前行政体制不协调的主要原因之一。因此，要深化行政体制改革，首先要转变观念，推广服务理念，让政府主动为人民解决问题。这样政府部门才会主动进行信息互动。第二，完善管理体制。当前我国的行政管理体制存在着条块分割、职能定位不清等问题。解决条块分割问题，需要建立完善的责任机制，防止出现工作推诿扯皮现象，倒逼各部门主动合作解决问题。另外，还要建立完善信息互动机制，从管理体制上，打破部门之间的信息壁垒，强制推动各部门打开信息大门，让信息能够得到充分利用。

（三）完善信息化建设绩效考核机制。第一，在信息化建设绩效考核中重视公民参与。公民是城市管理工作好坏最直接的感受者和观察者，在信息化建设中绩效考核标准重视公民评价，能够更好地监督郑州智慧化市政管理相关部门的工作，从而提高相关部门的信息化建设水平，提升郑州市的城市管理能力，促进郑州智慧化市政管理相关部门进一步公开信息，更好地与公民进行信息互动，从而消除信息孤岛问题。第二，在信息化建设绩效考核中完善淘汰机制。现有郑州智慧化市政管理相关部门的信息化建设绩效考核中淘汰机制还不完善，使得一部分工作人员丧失工作积极性，只求无过，不求有功，使部门职能没有得到充分发挥，进而导致信息孤岛问题的存在。因此，要解决郑州智慧化市政管理中的信息孤岛问题，还需要在郑州智慧化市政管理关部门中进一步完善淘汰机制，激发工作人员的积极性，促使工作人员主动发现问题、解决问题，主动与公民进行信息互动。

（四）加强智慧化市政管理现代信息技术建设。第一，重视现代信息技术建设的理论研究。以大数据体系建设为例，首先要对大数据体系各项建设标准进行研究规范，不仅要注重大数据体系各项建设标准对于郑州智慧化市政的适用性，同时也要关注大数据体系各项建设标准与全国的兼容性，从而利用大数据技术消除信息孤岛问题。第二，重视现代信息技术的研发。以大数据技术研发为例，硬件研发是基础，软件研发是关键。要使大数据技术能够为郑州智慧化市政管理解決信息孤岛问题提供帮助，就需要完善大数据技术在智慧化市政管理中的算法，利用先进的算法来降低智慧化市政管理中的信息处理成本，提高信息处理效率。比如，提高案卷识别能力，从而降低案卷重复立案的问题。除此之外，郑州智慧化市政管理还应注重大数据应用的开发，让政府、公民、企业都能够更加方便地使用大数据技术，进而在信息技术上打通信息互动障碍。第三，重视信息化思维的培养。比如大数据思维，要充分发挥大数据技术的优势，还需要有大数据思维。现阶段，郑州智慧化市政管理建设也开始引入大数据技术，通过大数据技术来提高工作效率，因此要解决郑州智慧化市政管理中的信息孤岛问题还需要重视大数据思维的培养。

（五）加强信息化人才队伍建设。第一，认清部门的人力资源构成，建立完善信息化人才引进机制。经过十年建设，郑州智慧化市政管理已经初具规模，拥有较为完善的组织结构和人力资源体系。但是，一方面对智慧化市政管理的人力资源构成提出了更高的要求，尤其是对信息化人才的需要越来越大;另一方面郑州智慧化市政管理中存在的信息孤岛问题，也体现出了郑州智慧化市政管理中人力资源体系存在的不足。因此，这就要求郑州智慧化市政管理的相关部门要认清部门的人力资源构成，找出人力资源体系中的不足，并建立和完善人力资源规划，为信息化人才引进奠定基础。第二，建立完善部门招聘人员需求表。对于郑州智慧化市政管理的相关部门而言，当前建立和完善部门招聘人员需求表，应当注重着眼于未来的发展需要，因为目前郑州智慧化市政管理体系已经能够维持日常工作，再招聘人才应当是为了能够适应未来的发展需要，尤其是信息化建设的需要。第三，建立完善人才发展规划。要充分发挥人才的积极性，就要重视人才的职业规划，把部门目标的实现与人才自身价值的实现相统一，这样才能更加有效地发挥人才的积极性，招得进人，还得留得住人，只有这样才能有效地促进郑州智慧化市政管理中信息孤岛问题的解决。

主要参考文献：

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