农业保险经营模式改革思考

刘颖

[提要] 截至21世纪初，世界上有100多个国家正在推行或试验农业保险，但不同国家农业保险采用的制度模式并不相同。我国在精准扶贫背景下，必须积极推进农业保险经营模式改革。本文重点就推进农业保险经营模式改革的政策保障及实现途径进行探讨，从政策法规、机构设置、补贴优惠等方面提出相关建议。

关键词：农业保险;精准扶贫;经营模式;政策保障

本文为辽东学院科研基金研究项目：“农业保险助力精准扶贫的研究与实践”研究论文

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2019年4月23日

近年来，保险凭借自身职能在支持扶贫开发工作上独具优势，保险扶贫也成为保险政策的热点问题之一。农业保险首当其冲发挥着重要的作用。为了更好地发挥我国农业保险在精准扶贫中的作用，必须探讨构建合理的农业保险经营模式。而再完美的经营模式也必须要有完善的政策保障才能顺利运行，因此，在助力精准扶贫的进程中，探讨中国农业保险的经营模式必须对其所需的政策保障和实现途径进行分析。

一、加大宣传力度，增强农民的保险意识

农业保险是建立在大数法则基础之上的，需要在范围较大以及风险主体持续投保的情况下才能将风险在时间和空间上得以分散，所以提高农户对农业保险的认识水平对于扩大农业保险承保面具有十分重要的意义。

农民的保险意识直接决定着农业保险的需求，是农业保险发展基础的重要组成部分。农业保险在中国还是一项新的事业，许多农民，尤其是文化程度较低的农民对农业保险的方法、作用等了解不多，农民保险意识普遍比较淡薄，没有真正理解保险救助灾害、扶贫济危的本质含义。过去的实践证明，农业保险之所以失败，往往与农民保险意识差有关。有的农民认为参加农业保险是白交钱，看不到可能的风险，侥幸心理严重，自己受灾时，只能自认倒霉。有的农民认为参加保险就得从保险公司那里赚来钱，不然就是吃亏。

发展农业保险，农民是主体，为了改善农民保险意识薄弱的现状，当前应采取多种形式加大宣传力度，如海报、讲座、电视、广播等。在宣传中让农民对农业风险危害性、投保的利弊等有清楚的认识，同时把农业保险与乱摊派区别开来。

二、加快农业保险立法

农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的，作为一种农业发展和保护的农业保险，对相关法律的依赖程度是相当强的，因此我国农业保险急需立法。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。因此，在世界范围内，各国在举办农业保险时，均先制定农业保险法及其实施细则，确定其基本法律依据，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作。美国、加拿大、日本等国家的农业保险法是发达国家农业保险立法的代表，无疑对于我国当前的农业保险立法具有较强的借鉴意义。

（一）明确立法原则和立法目的。农业保险立法的原则是强制性与自愿性相结合的原则。参照目前“道路交通事故责任强制保险”的成功做法，强制性保险是农业保险的基本保险，自愿性保险应该是非基本保险或附加保险。基本保险主要是对农业中主要粮食性作物与经济作物的保险，包括小麦、水稻、棉花、大豆等。对这些主要粮食作物与经济作物实行法定保险，可以确保农民最基本的经济效益，保证农民生产的积极性，同时也可以避免农作物因自然灾害的破坏而得不到丰收，或因市场风险，使农民丰产不丰收。国家在对农业基本保险强制实行保险之外，应采取措施鼓励农民自愿投保，增强抗风险的能力，保障农民的经济收入，以促进农业产业化的正常运行。

（二）规定农业保险范围。可以借鉴日本的农业保险立法，即以强制保险为主，以自愿保险为辅，凡对国计民生有重要意义的稻、麦等粮食作物和关系国民经济的重要农产品，如棉花、果树、蔬菜等采用强制保险的方式，对农业副产品和涉农产品则实行自愿保险。

（三）提出经营要求。农业保险经营必须符合国家有关农业发展政策，农业保险发展必须与农业产业化进程相结合，按照“多予、少取、搞活”的新农村建设方针，开发保险产品和各项保险服务。

（四）引导组织形式。农业保险的组织形式要从国情出发，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的具有中国特色的农业保险组织制度，充分发挥现有保险企业作用，同时努力培育一批新的以农村保险为主的保险企业，增强农村保险的力量。应当建立政策性主导、商业性经营有机结合的体系，也就是把政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的“有限商业化”模式，作为我国农业保险的主导组织形式。

三、建立专门的农业保险机构

政府在推行政策性农业保险时，应该设立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，负责统筹协调农业保险涉及单位的矛盾和问题，如研究相关险种、参与费率制定。要求农业保险的管理机构具备良好的与各相关部门沟通的能力。以后随着农业保险试点规模的扩大，适时考虑设立农业风险管理机构，组建国家农业风险管理局或由国务院牵头财政部、农业部、中国保监会和发改委制定农业保险规划、政策等。这一机构应得到政府认可，而且政府应给予相关人员编制、扩大经费投入，在这一点上我国应借鉴日、美等国家的经验，并使其作为常设机构而存在。

四、完善各项补贴优惠政策

（一）制定保费补贴政策。加大财政补贴力度，促进农业保险可持续发展。从国际上看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。相比之下，我国对农业保险的补贴虽然在中央1号文件中明确指出要加大农业保险的投入力度，但地方的财政补贴明顯不足，这是制约我国农业保险发展的最主要原因。为了强化农民的保险意识，强力推动农业保险的发展，同时解决资金问题，可以考虑将农业保险与农村项目建设联系起来。

（二）制定经营管理费补贴政策。综合我国国情，考虑到农业生产的分散性、风险勘查的复杂性、农险公司经营成本高等特点，我国还应该借鉴国际经验向经营农险业务的保险公司提供经营管理费补贴。从国外立法来看，农业保险的补贴分为两个方面：一是由政府提供一定比例保费补贴;二是由政府向农业保险经营者提供业务费用补贴。我国农业保险立法应当借鉴国外的做法，对这两类费用要进行补贴。

（三）制定税收优惠政策。我国现行税制规定，政策性农业保险免征营业税和印花税。这在一定时期对减少灾害损失、降低农民收入波动的幅度和促进农业保险发展，起到一定的积极作用，但农业保险仅界定在种植业和养殖业。当前，我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农业保险应全面介入农业生产、农民生活和农村市场，无论是农民人身还是其财产，无论是农田水利设施方面还是农产品深加工，都要有相应的保险服务，因此为充分发挥农业保险的经济补偿、资金融通和社会管理功能，今后政府应根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制定税收优惠政策，逐步扩大政策性农业保险的覆盖范围。

五、加大农业保险信贷支持

将农业保险与农村信贷结合起来是美法等国开展农业保险的一條重要经验。就我国而言，在农业保险发展得比较好的地区，可对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴，待条件成熟时，可以将参加保险作为贷款发放的条件之一;对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款;鼓励农业保险公司利用现有农村金融机构销售保险产品。2009年中央1号文件提出“增强农村金融服务能力，抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制。在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金”。同时强调“探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”。在此政策驱动下，村镇银行、小额信贷公司等金融机构正在发展起来。

六、设立全国性巨灾风险基金

农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，制约其可持续发展。但化解农业巨灾风险，不是农业保险公司自身能够解决的，因此需要建立政府主导下的中央级农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力。巨灾风险基金的筹集应以国家为主，地方为辅，筹集渠道应主要包括国家财政拨款;从农险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中抽出一部分;农险公司的税收减免部分;从防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应的资金中抽取一部分;每年从国家的粮食风险基金中抽取一部分，将以上资金整合起来，充实巨灾风险基金。另外，还可由政策性保险机构在资本市场上发行巨灾风险基金债券，提高巨灾风险基金储备能力。

巨灾风险基金的使用范围包括正常年景巨灾风险基金只增加不使用，一旦大的自然灾害出现，农业保险公司超赔部分由农业巨灾风险基金赔付，这是主体。除此之外，农业巨灾风险基金的一小部分还可用于其他方面，比如通过兴修水利设施来预防洪涝干旱;通过疫苗注射来预防禽畜传染病;支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风险预警系统提供科学依据等。

为加强巨灾风险基金的管理，应该在中央设立国家农业巨灾风险基金管理机构，各种形式的农业保险经营主体，按照商业再保险原则向该机构购买再保险，或者是在出现巨灾超额赔付的情况下，由该机构支付超赔部分的风险损失，分散农业保险经营主体的风险。