论武陵山片区农村小额信贷扶贫法律制度完善

李伟鹏 刘莹 余昭睿

摘要：农村小额信贷扶贫是专门向农村弱势群体提供的不需要担保的制度化和组织化的小额贷款。农村小额信贷扶贫提高了农村扶贫的精准性、有效性和持续性，因而逐步被普遍采用。本文在对武陵山片区扶贫小额贷款发展现状与法律调整需要基础上，分析了武陵山片区农村小额贷款扶贫法律制度存在的问题和完善对策。

关键词：小额贷款  小额贷款扶贫  “三农”  法律保障制度建设

一、武陵山片区小额信贷扶贫现状

小额信贷作为一种扶贫手段引入我国，其最初目的是服务“三农”解决农户和小微企业贷款难、资金短缺的问题。经过多年的试点研究和发展，取得了一定程度上的成果，但是依然存在许多问题;笔者通过对武陵山片区农村小额信贷扶贫情况进行调查研究，对武陵山片区农村小额信贷扶贫进行深入剖析如下：

（一）从放贷主体分析

武陵山片区的放贷主体主要是银行等金融机构以及小额信贷公司等准金融机构。其中，在金融机构中农村信用社所占的比例最大，应当说，在乡村振兴战略的大背景下，农村小额信贷确实迎来大好机遇，但是也迎来巨大的挑战。首先，就目前而言我国农村小额信贷发展还未见成熟，相关法律法规还不够完善，其次，并未出台专门规制小额信贷的法律，与此同时，银行等金融机构对于小额信贷的运行模式也并不健全，相应的贷款形式比较单一，产业体系尚未建立，因此，可持续发展力不足。另一方面，就小额信贷公司而言，虽然出台了有关规制小额信贷公司放贷行为的法律法规，但是从小额信贷公司自身运行模式看，小额信贷公司实行审贷分离，即审批贷款和发放贷款分离的模式，审贷之初，由于农村地区，特别是农户无可供抵押的财产，因此不符合小额信贷公司的放贷标准，进而导致农户贷不到贷款，后续产业资金跟不上，导致一些农户的小微企业不得不面临贷款难、而面临破产，是武陵山片区小微企业和农户所面临的现实困境。

（二）从贷款主体分析

进行农村小额信贷的主要是两种主体，其一是农户，其二是小微企业。笔者对武陵山片区中恩施、重庆、湘西三个地区各1000份调查问卷主要针对农户向金融机构贷款情况进行农村小额贷款贫满意度状况现状做了抽样调查研究;并进行数据整理，发现武陵山片区农村小额信贷扶贫存在的问题。

二、武陵山片区农村小额贷款扶贫法律制度存在的问题

（一）立法层级低、高位阶法律规制缺失

有关小额信贷方面的法律法规，只是出现在《中国人民银行法》和其他各大银行所制定的规范性文件当中，因此，并没有专门针对小额贷款扶贫的法律，就商业银行法而言，只是规定原则性问题，并未给出具体的措施，而针对这一问题，各大银行在具体的原则下，制定相应的规范性文件，进一步明确小额信贷的细则，[1]但是就当下来看，笔者认为，有关小额信贷扶贫的法律制度立法层级低，高位阶法律规制缺失，金融规制从本质上讲是国家对金融市场的宏观调控，是行政行为，当前有关小额信贷方面多数是规范性文件，因此在实施力度和法律权威性角度讲，不利于小额信贷的自身发展，进而小额信贷扶贫的真正内在价值得不到体现，对于整个农村金融环境发展，广大农村小额信贷扶贫，解决农户和小微企业资金难、贷款难等问题就得不到解决、小额信贷扶贫政策就得不到落实。

（二）法律主体地位不明确、农村小额信贷扶贫政策得不到落实

目前，从事小额信贷业务的主体主要是：金融机构和非政府组织（非金融机构如：小额信贷公司），对于金融机构，我国主要针对农业银行和农村信用社（农村商业银行） 做出了相关规定：向农户或者贫困户提供低利息的贷款时，无需提供抵押担保，其运作模式为小组联保、小组基金、强制储蓄等，这种运作模式主要是把小额信贷扶贫当做政府一种实现短期脱贫的政策，缺乏稳定性和可持续发展性，因此违背了小额信贷扶贫的基本价值目标，不符合小额信贷良性发展真正帮扶农户、农村脱贫的乡村振兴战略目标;另一种是非政府组织，其扶贫资金来源主要是社会捐赠，其合法地位来源主要是和政府之间达成的协议，这种经营方式是一种非正式的经营许可，[2]其法律地位模糊，是一种临时性的法律地位，没有明确的法律法规承认其法律地位，缺乏规范性，因此在农村小额信贷扶贫落实方面就会显得力不从心。

（三）监管主体不明确，缺乏有效监管

小额信贷缺乏有效的监督制度，监管主体不明确。就金融机构而言，根据《中华人民共和国银行业监督法》的规定，由银监会监管。具体而言，对于农村信用社和邮政储蓄银行发放的小额贷款，资金主要来自国家开发银行和农业发展银行。但是，对于这些机构的监督，法律没有明确规定，当风险出现时，很难找到对其负责的主管。对于新型的小额信贷机构，村镇银行由于其特殊的组织形式 导致监管主体不统一，混乱和错位。[3]对于非正规金融机构的小额贷款业务，没有具體的监管机构来有效地对其进行监管。就小额信贷机构而言，国家规定主要包括地方政府牵头，与中国人民银行组成监管组织，监督其贷款业务。但是，监督职责没有明确规定，缺乏科学统一的监管标准，难以有效监督。在实践中，银监会，中国人民银行和当地政府共同监督。但是，监管责任没有明确划分。因此，监督的责任落在政府身上。政府过度干预的结果是它阻碍了小额贷款公司的长期发展。

（四） 我国农村小额信贷贷款机制的不合理

农村小额信贷发放管理不完善，影响了贷款的有效性。在发放农户小额信贷的过程中，没有统一的经营管理方法和工作流程，制度本身也不够严格。我我们必须明确：农户信用评级、信贷发放和贷款三个不同的概念。否则就会出现导致信用评级只要评上就必须无条件发放贷款，使得评级决定贷款发放，严重与小额信贷初衷不符。信用是贷款的基本条件，从农村生产力发展水平来看，农村小额贷款过度发放的风险难以控制。[4]预期的回收率更难实现。此外，还没有明确的法律来确定农民的评级是否得到社会认可。由此可知，农民信用评级的作用十分有限。农村幅员辽阔，农户众多，给予信用评级。繁重的工作量，加上信用社的不足，以及缺乏一套成形的操作规则，导致了一些地方似乎片面追求贷款和贷款数量的现象，给了农村小额信贷推广造成潜在威胁。

（五）农户信用低下，违约现象严重

调研中发现，有些农户逾期不能还款，以湘西州泸溪县铺市为例，笔者对该地区农村信用社进行调研，发现小额贷款贷款给农户后，农户对到期贷款不进行还款，信用低下，导致银行出现大量坏账。因此，农户的信用大大降低，银行和信用社在对其进行贷款时，十分谨慎，导致好的金融扶贫政策落实不到农户，小额贷款扶贫成为空谈。

三、武陵山片区小额贷款扶贫法律制度完善的对策

（一）制定专门的小额信贷法《小额信贷法》

笔者认为，关于小额信贷方面的法律法规，只是粗直线条的由各个银行的规范性文件规定，缺乏统一性，并且立法层级低，就还款期限而言，各大金融机构虽然规定的差不多，但是并未考虑农业周期性，以及小微企业 的发展盈利周期，因此，可以专门出台《小额信贷法》对贷款周期进行具体规定，对此，笔者认为可以借鉴孟加拉国《乡村银行法》关小额贷款法律制度。[5]解决贷款周期短问题，确保农户和小微企业能够拥有完整的资金链条，进而形成长效的运行机制，达到扶贫的效果，与此同时，降低贷款利率，这方面可以借鉴孟加拉国的《乡村银行法》进行贴息补助，确保农户和小微企业能够贷得到贷款。与此同时，各个银行和金融机构可根据《小额信贷法》就相关还款期限、贷款利率、等进行细化，从而有利于小额信贷扶贫的顺利开展。

（二）明确其主体地位，确保农村小额信贷扶贫政策落实

对于商业银行，农村信用合作社等传统金融机构，其法律地位已在法律中明确界定。他们都是我国的合法金融机构。目前，必须对这两种小额信贷机构主体的法律地位进行明确：一是非政府组织的农村小额信贷机构;二是“只有贷款不存”的小额贷款公司。关于非政府组织开展的小额信贷机构，由于其主要是进行扶贫，帮扶农民脱贫，因此法律应该对其主体地位进行明确。法律应规定，当他们满足金融市场的某些准入条件时，应允许他们开展一定范围的金融业务。对于小额贷款公司而言，其实际上开展的是金融机构的业务，同时在农村小额贷款扶贫方面发挥着重要作用，因此，应当确定其为准金融机构。[6]另一方面，我们应该积极立法，通过法律手段促进非政府组织与传统金融机构的合作，促进小额信贷的不断进步。

（三）建立健全监管机制，确保农村小额信贷扶贫得到落实

对于商业银行，农村信用社等传统金融机构开展的小额信贷扶贫项目，有正式的金融监管部门银监会对其进行监督。商业银行和农村信用合作社以及其他小额信贷机构可以吸收公共存款。市场涉及面积广，交易规模巨大。因此，应对这类小额信贷机构进行审慎监管。[7]但是，在实践中，传统的金融服务项目不同于农村小额信贷，因为两者之间的差异，我们不能采用相同的手段来进行规范。我们可以参考传统的银行业务，结合这些项目的特点，考虑他们对资本充足率，债务比率，审计原则，风险调整等的特殊要求，以制定一套适合他们的监管方案。这样，有利于他们的长远发展。

对于非政府组织小额信贷可以采用非审慎监管原则，因为非政府组织小额信贷的主要资金来源是国内外捐赠和资金，不能吸收公共存款，与传统相比金融机构，小额信贷的市场风险较小。对于非政府组织的小额信贷，我们可以让投资者或捐赠者委托第三方管理，加强审计，无需政府干预。如果非政府组织违反小额信贷法，应采取法律措施通过司法机关对其进行惩罚，这将有助于建立更加全面的法律监督制度。从而有利于农村小额信贷扶贫的政策落实。

（四）建立小额贷款扶贫风险防范机制，建立联动产业扶贫模式

小额贷款扶贫，其目的是服务于“三农”服务于广大农户，进而实现农户脱贫，农村脱贫，为农村金融发展提供安全保障，因此，银行放贷人员必须熟知相应的法律法规，信贷人员必须在农户和小微企业符合申请小额贷款的前提下发放贷款，必须严格按着有关放贷标准进行放贷，只有如此，才能降低信贷风险。其次，严格办贷程序，这里的严格办贷程序，不是简单的增加放贷审批流程，而是精细化，精简办贷程序，既提高贷款效率，又严格贷款办理程序，使得农户贷款简洁，高效便民。[8]对于评级制度，信用制度，要进行严格划分，制定相应的制度规则，精细化办理，深入农户家中调查，对于符合条件的用户发放小额贷款，对于不符合条件的，不发放贷款，确保小额信贷真扶贫、扶真贫。

小额信贷扶贫，不单是只出扶贫贷款，单纯的进行资金支持满足不了广大农户的需要，调研中发现，农村地区，特别是农户的文化水平不高，因此，对于农村扶贫，小额贷款扶贫+产业模式理念扶贫两手都要抓，两手都要硬，基于此，中国人民银行可以出台相应的产业扶贫政策，对于农户进行产业专业素养培训，笔者认为可借鉴孟加拉国针对妇女发放小额贷款之前的上岗培训，增加农户和广大农村的小微企业的企业运营模式，从而使得小额贷款扶贫形成真正的扶贫+产业链模式。进而使广大农户脱贫。

（五）建立健全信用机制

完善小额信贷法律制度应建立健全信用机制，首先对符合申请条件的农户进行信用调查，根据调查报告，确立其诚信等级，并建立诚信档案，对农户的信用状况、道德水平进行持续跟踪。[9]信贷部门在提前审批贷款时，应以信贷档案为依据，全面审查贷款项目的风险、市场发展前景和贷款回收因素，确定是否发放贷款、贷款数量、贷款利率和期限;加强对贷款的监督管理。确保农民按审批目的使用信贷资金，防止非法使用贷款发生的事件;最后，将归还贷款情况记录在农民个人信用档案中，并对其信用等级进行调整。为使信用体系真正在我国农村小额信贷发展中发挥积极的作用，还应当建立配套的惩罚与奖励制度。对于信用一直较好的客户，应当使其得到保持信用良好的奖励，可以在法律允许的范围内给予其一定的利率或者其他优惠。同时，对于信用不良的客户，应当使其承担一定的法律后果。

参考文献：

[1]张海翔.小额信贷的兴起、特点和发展趋势[J].贵州社会科学[J].1998，154（4）：2-6.

[2]Saeed  Quresbi，Ijaz  Babi，Rashbid  Faruqee.Rural  Finance  for  Growth  and  Poverty Alleviation[M].New  York：Policy  research  working  pa-per，the  World Bank，1987，（5）：3-6 .

[3]John Wiley，Songs Inc.PFK lueger Buying and selling a Business[J].Journal of  Development Eco-nomics，1988，（3）：45-46.

[4]郭劍平.从尤努斯的穷人银行反思中国的农户小额信贷制度[J].商业研究，2007，9（365）：146-149.

[5]高明.农业水资源保护的主体及其行为逻辑分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，（2）.

[6]赵军.农村反贫困法律问题研究[D].西南政法大学硕士学位论文，2005.

[7]张双梅，邹炳权.从抑制走向扶持——扶贫性金融法律路径之研究[J].广东经济，2008，（10）.

[8]李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角[J].中国法学，2005，（3）.

[9]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，1999.

（李伟鹏系吉首大学法学与公共管理学院 2017级法律硕士研究生;刘莹系吉首大学法学与公共管理学院2018级硕士研究生;余昭睿系吉首大学法学与公共管理学院2018级硕士研究生）