论公安刑事执法规范化

卞建林

内容摘要：公安执法规范化是全面推进依法治国的客观要求，是评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》标志着公安执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下，厘清公安刑事执法规范化的内涵，审视公安刑事执法规范化的发展，展望刑事执法规范化的目标，明确刑事执法规范化的重点，对加强公安执法规范化建设意义重大。公安执法规范化以严格、规范、公正、文明为内容，以刑事执法规范化为核心，是全面建设法治公安的切入点和落脚点。公安刑事执法规范化的不断深化带动了刑事执法理念、刑事执法权力运行、刑事监督管理的转变。公安刑事执法规范化的目标应当是践行程序法治、保障基本人权、尊重司法规律，重点包括落实证据裁判原则、完善侦查监督体制和保障犯罪嫌疑人辩护权。

关键词：公安法治 刑事执法 规范化司法改革 法治国家

中图分类号：DF73文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2019）04-0004-13

公安执法规范化是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的客观要求，一直以来都作为评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。2005年，中央政法委提出“规范执法行为，促进执法公正”的要求。随后，公安部于2008年的“南京会议”上提出公安“三项建设”的战略要求，将公安执法规范化建设作为公安发展的重要一环。党的十八届三中、四中全會以来，在司法改革的大潮之下，强化公安执法规范化建设，已然成为公安改革的核心与关键。2016年5月，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》（以下简称《意见》）标志着公安执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下，厘清公安刑事执法规范化的内涵，审视公安刑事执法规范化的发展，展望刑事执法规范化的目标，明确刑事执法规范化的重点，对进一步深化公安执法规范化建设，推进公安执法体制机制改革，意义重大。

一、公安执法规范化之内涵

坦率地说，公安执法规范化建设是一个老生常谈却又历久弥新的话题。它在每个时期都有存在的必要性，却又有不同的侧重点与现实意义。公安执法规范化发展的历史既可以映射出我国法治建设不断健全与发展的过程，也可以凸显出不同时期我国公安机关所面临社会矛盾的不同指向。因此，要厘清公安执法规范化的内涵，就必须采用历史的眼光，系统梳理我国公安执法规范化在定位、内容、重点上的发展与变化。

（一）公安执法规范化之定位：全面建设法治公安的切入点与落脚点

深化公安执法规范化建设是我国依法治国基本方略在公安改革中的突出体现，在整个公安工作中居于全局性、基础性地位。在法治建设初期，公安执法规范化建设一直被定位为一项提高公安执法工作质量的部门专项改革，主要方式是出台大量规范性文本以及制定自上而下的精细化的考评机制。自1996年以来，公安部在贯彻《刑事诉讼法》《人民警察法》等相关法律的基础上陆续发布《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》《公安机关执法公开规定》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关执法质量考核评议规定》等规范性文件，试图通过强化内部监督来实现限制权力、规范执法的目的。

随着我国法治进程的不断发展以及对执法实践认识的不断深入，单纯部门层面的改革已经不足以推动公安执法规范化建设取得突破性进展，部门间相互统一，相互协调的体系化改革成为主流。考虑到公安执法工作量大面宽，涉及利益广泛，关乎社会大局稳定和人民切身利益、关乎宪法法律权威和社会公平正义、关乎法治政府形象和执法公信力，公安执法规范化建设已不能被简单定位为一项公安系统内部对执法工作的专项整改活动。而且，形势的发展、环境的变化、事业的开拓、人民的期待也都对执法工作提出了新的更高要求，〔1 〕公安执法规范化在新时期理应具备更高层次的定位和更为深远的意义。鉴于此，中央顺应司法改革的发展趋势，提出了全面建设法治公安，着力推进公安执法规范化建设的战略规划，意图以不断深化公安执法规范化建设作为建设法治公安的切入点和落脚点，配合依法治国的宏观大局，在公安系统中弘扬法治观念、提升法治素养、塑造法治思维，切实提高公安工作的法治化水平，在更高层次、更高水平上建设法治公安，不断提升公安机关依法履职能力和执法公信力，充分发挥公安机关在全面推进依法治国中践行者、推动者、保障者的作用。

（二）公安执法规范化之内容：严格、规范、公正、文明

考察不同时期公安执法规范化的内容与要求不难发现，我国对于公安机关执法规范化内容的认知也走过了一条从表面到实质、从单一到多元的道路。

具体而言，当前对公安执法规范化的内容可以作四个层次的理解：首先，严格是执法的基本要求，是依法治国的重要体现。党的十八届四中全会要求全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，落实到执法层面便是要求执法行为要严格遵循法律。一方面，执法行为必须授权有据，不得为法律未规定未授权之举。另一方面，执法行为必须严格依法而行，对法律规定之事项，必须严格执行，有法必依，执法必严。其次，规范是执法的行为准则，是为民理念的根本保障。规范执法要求每一名公安民警在执法过程中都要遵循以人民为中心的执法理念，内植于心，外践于行，在每一项执法活动、每一起案件办理中，始终站在人民的立场，体现人民的意志，落实人民的要求，维护人民的利益。再次，公正是执法的价值取向，是社会和谐的客观需要。公平正义是构建社会主义法治社会所追求的重要目标。可以说，如果没有公平正义，民主法治便落不到实处，诚信友爱、安定有序、充满活力、和谐相处的美好梦想也无法实现。维护社会的公平正义不仅需要科学的立法、公正的司法，同样需要公平的执法。最后，文明是执法的职业素养，是权利本位的突出反映。尊重与保障人权是当代主流的司法理念，也是我国《宪法》和《刑事诉讼法》的基本要求。它不仅要求权力在运行过程中不得侵犯公民的基本权利，而且在运行方式上也应当克制、谦抑，努力服务于人民的根本利益。这就意味着公安机关在执法实践中，不仅要做到严格、规范、公正，还要做到理性、平和与文明。

（三）公安执法规范化之重点：刑事执法规范化

公安机关是国家治安保卫机关，是国家具有武装性质的行政执法和刑事司法力量。在刑事诉讼中，既是主要的侦查机关，大部分刑事案件的侦查活动都由公安机关进行;也是刑罚的执行机关之一，担负着对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释、暂予监外执行罪犯的执行、监督和考察职责。所谓的刑事执法行为主要是指侦查行为。近几年来，随着聂树斌案、赵作海案、呼格吉勒图案等冤假错案陆续被披露曝光，侦查程序中存在的一些侵犯人民群众生命健康、人身自由、财产隐私等基本权益的严峻问题引起全社会高度关注和中央的高度重视。

刑事执法规范化之所以成为执法规范化的重中之重，原因主要基于以下两个方面：第一，刑事执法行为与公民基本权利息息相关。无论是关涉公民人身自由的拘留、羁押行为，还是关涉公民财产权利的搜查、扣押、查封、冻结行为，抑或关涉公民隐私权的技术侦查措施，每一项都与公民受宪法法律保护的基本权利密切相关，应当严格依法规范实施。第二，刑事执法行为的社会影响最为重大。在我国，执法部门一直处于政治社会化的第一线，代表着整个政治权力系统，对执法部门的不满很容易转嫁为对整个政治系统的不满。〔2 〕刑事执法行为主要针对的是刑事犯罪案件，相较于一般违法案件，人们关注度更高，社会影响更大。刑事执法行为是否规范，直接影响到法治的尊严和司法的权威。

二、公安刑事执法规范化之发展

公安执法规范化内涵的不断丰富，引领着公安刑事执法规范化不断发展。《意见》作为公安改革的纲领性文件，对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署，对刑事执法规范化建设影响深远，意义重大。

（一）刑事执法理念的转变

理念是实践的指引和先导。没有正确的理念就不可能有行动上的自觉和决策上的合理。推动执法行为规范化，解决执法中的突出问题，必须树立正确的理念。就刑事执法而言，就是要更新诉讼观念，转变侦查理念。《意见》以侦查实践中的突出问题为导向，以新形势新时期公安刑事执法工作的基本需要为基础，对公安刑事执法理念提出了更高的要求，进一步体现了以人民为中心的目标追求。

第一，由“查明”案件向“证明”案件转变。长期以来，受“侦查中心主义”的影响，我国侦查机关在办理案件时仅具备“查明”案件意识，而未养成“证明”案件的习惯。这一方面是由于法院、检察院对于侦查终结提交的证据往往照单全收，缺乏严格的审查;另一方面则是因为“无罪推定”“疑罪从无”的观念在公安系统中尚没有得到全面的认可，某些侦查人员存在先入为主的偏见。《意见》提出要落实以审判为中心的诉讼制度改革要求，坚持全面客观及时收集证据，进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准，为的就是通過明确司法终局原则、严格证据排除规则倒逼侦查机关规范取证行为，敦促侦查机关培养证据意识，锻炼证明思维，既要说服自己，更要说服别人。《意见》出台后，侦查主体取证工作的责任意识显著加强，侦查人员收集、固定证据的及时性、准确性和全面性得到了进一步的重视;侦查主体取证过程的程序意识显著加强，刑讯逼供、违法取证的状况得到了明显的改善;侦查主体取证手段的创新意识显著加强，取证手段的科学化逐步受到重视，大数据、“互联网+”思维得到广泛应用，侦查机关的取证能力有所增强。公安机关的刑事执法理念逐步由“查明”案件向“证明”案件转变。

第二，由“注重结果”向“注重过程”转变。“重实体，轻程序”是我国侦查程序，乃至整个刑事诉讼程序的顽疾。司法实务界以追求实体正义为由，简化甚至规避程序一度成为常态。应当指出的是，实体正义与程序正义并非此消彼长的两个概念。这种只注重办案结果，不注重办案过程的工作方式所得出的工作结果难以获得民众的认可和信任。《意见》提出实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，以保障执法质量和执法公信力。其意图就是要更新过往的执法理念，通过细化、严格程序，强化执法人员的过程意识，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到社会公平正义，在刑事执法理念上实现由“注重结果”向“注重过程”的转变。

第三，由“权力本位”向“权利本位”转变。“以权力为核心”抑或“以权利为核心”是人治国家与法治国家的根本分野。警察国家以警察权力作为维系社会政治稳定的工具，而民主法治国家则以公民权利作为国家存续和发展的基石。应当承认的是，基于应对复杂社会环境的需要，在“严打”期间，我国曾经采取过“权力本位”的社会治理模式，并在之后相当长的一段时间内影响了公安机关的刑事执法理念，造成了司法实践中一系列的严重问题。通过刑事诉讼法修改，特别是不断深化司法改革，“尊重与保障人权”的理念受到越来越多的关注和认同。《意见》要求增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，就是要确立“权利本位”的执法理念，在刑事执法过程中保障执法相对人的合法权利。

（二）刑事执法权力运行的转变

根据《意见》内容，刑事执法权运行的转变主要包括以下两个方面：

第一，由“以侦查为中心”向“以审判为中心”转变。“以审判为中心”的诉讼制度改革是党的十八届四中全会提出的重大改革举措，意在解决我国司法实践中客观存在的“以侦查为中心”的问题。长期以来，“以侦查为中心”使得我国侦查权力过度泛化，侦查权力运行不受制约和监督，造成了刑事执法实践中肆意执法、违规执法等诸多问题。《意见》提出要公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求，希冀通过改变权力的运转模式，强化对侦查权的规制，以达到促进侦查人员规范执法的目的。“在刑事诉讼中坚持以审判为中心，根本上讲是由司法审判的最终裁判性质所决定的。坚持以审判为中心，是因为侦查、审查起诉工作的实际成效，最终需要通过，也必须通过法庭审理来检验，法庭审理是确保案件公正处理的最终程序。” 〔3 〕刑事诉讼的应然构造是一个审判居中裁判、控辩两造平等对抗的等腰三角形结构。在这种构造下，作为控诉一方的侦查权、公诉权以及作为辩护一方的辩护权自然要围绕审判权来运行。而司法的终局性，在刑事诉讼中体现为唯有法院，才能定罪;未经审判，不得定罪。以审判为中心的诉讼制度改革，目的就是要切实发挥审判程序应有的制约、把关作用，形成一种倒逼机制，促使公检法办案人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念，严格依法规范侦查活动，从源头上防止冤假错案的发生。

第二，由“重配合轻制约”向“配合制约并重”转变。1979年《刑事诉讼法》第5条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当相互配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第135条再次确认了此项原则，将其上升到宪法的高度。由此，分工配合制约原则成为指导司法权力运行的基本原则。然而遗憾的是，政策的初衷并没有在司法实践中得到实现。公检法三机关之间“重配合轻制约”，甚至“只配合不制约”的现象普遍存在。近几年陆续披露的一些重大冤假错案，究其成因，除了侦查机关违反程序，非法取证，甚至搞刑讯逼供以外，检察机关制约不力、审判机关把关不严，都是重要因素。〔4 〕《意见》提出要为公安民警提供执法指引，进一步明确非法证据排除规则，就是希望强化检察权与审判权对侦查权的监督和制约作用，做到配合与制约并重。在配合方面，探索公诉指导侦查，发挥检察机关对侦查机关收集证据的指引作用;在制约方面，夯实检察机关对侦查机关的立案监督、批准逮捕，审查起诉的把关作用，进一步加强检察机关、审判机关对侦查机关收集非法证据的排除以及违法侦查行为的惩戒。

（三）刑事执法管理监督的转变

《意见》提出完善公安执法管理监督体制，为刑事执法管理监督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏观背景之下，我国公安刑事执法监督管理实现了跨越式的发展。

第一，由“静态”向“动态”转变。传统的刑事执法管理监督是一种静态的、孤立的模式。公安机关法制部门的内部监督，检察机关、法院的外部监督缺少有效的衔接，刑事执法行为的管理监督方式更像是结果的阶段性审查，无法贯穿刑事执法的整个过程。这种监管模式显然无法起到有效规制侦查权的作用。新时期新形势下的公安刑事执法规范化需要更加有效的监督管理。《意见》提出通过建立系统化、实时化、常态化的执法监督管理体系，实现对执法工作全方位、全过程的监督管理，意在扭转之前僵化的监督管理体制，构建动态的、互动的、全过程的监管模式。一是在内部实现全流程同步记录，实时监督。要求诸监管环节相关信息均要有记录在案，打造覆盖接处警、采取侦查措施到侦查终结的整个执法环节的记录机制，探索网上办案，实现执法办案全流程同步记录、实时监督，优化执法信息查询服务，提高刑事执法透明度，自觉接受人民群众监督;二是在外部建立与检察机关、审判机关有效的沟通衔接机制，实现检法机关对侦查行为的有效制约和监督，推行重大疑难案件听取检察机关意见和建议的制度。

第二，由“权责不清”向“权责统一”转变。行使权力必然要承担责任。合理的管理监督体制需要正确界定权力和责任。司法改革之前，侦查机关的权责界定是不明确的，制度给予了公安机关相当宽裕的权力行使空间，却极少规定滥用、错用权力所应承担的责任，更遑论相应的惩戒措施了。这也直接导致了部分侦查人员缺乏责任意识，滥用职权，违规侦查，侵害人民群众的合法权益，损害司法权威。《意见》从加强源头防控、过程监督和责任追究等方面提出了强化执法权力监督的一系列措施要求，核心便是要明确责任，将责任与权力对应起来。一是建立正确的责任评价机制，构建科学的办案考评机制。考核考评机制是执法工作的“指挥棒”“风向标”。科学、合理的考评体系有助于明确、细化责任，引导民警规范执法行为，积极履行职责。一方面要增加群众评议在考评中的权重，另一方面要变年度考评为日常考评、动态考评，推行法制部门审核案件和逐案考评同时进行。二是建立严格的责任追究机制，构建错案责任倒追机制。权力必须要对应责任，只有建立有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系，才能真正发挥执法监督管理的作用。错案倒追机制的核心在于办案质量终身负责制，关键在于正确区分故意责任、过失责任和无过错责任。对于因侦查人员主观故意影响案件质量的应坚决问责，对于因侦查人员主观过失影响案件质量的应酌情追究，对于侦查人员主观方面无过错的办案差错，如客观上无违法违纪行为，应当豁免。

三、公安刑事执法规范化之目标

公安刑事执法规范化建设应当以现代的法治理念为指导，确立公安刑事执法的基本目标，并以此目标为指引，完善实现目标之路径。公安执法规范化的目标应当包括践行程序法治、保障基本人权和尊重司法规律。

（一）践行程序法治

刑事程序是评价国家法治程度的标杆，通过程序的监督与约束，能有效避免法外因素对司法活动的干扰，防止公权力的滥用，维护公民的合法权益和尊严，维护司法权威与法律秩序。〔5 〕诚如德国学者所指出的那样：“刑罚是国家对国民自由的侵害方式中最严峻的一项，也因此其被视为最受争议的一项;该项刑罚之执行亦正意味着，为了大众之安全利益而完全地忽视了犯罪行为人之自由利益。也正因为如此，使得团体与个人之利益绝无仅见地只有在刑事诉讼上才有如此重大的冲突，而这种在法律上所做之利益权衡正象征性说明了在一般公共事务中考量国家和个人间的关系时，刑事诉讼法就成了国家基本法的测震仪。” 〔6 〕

刑事程序法治，具体而言有三个方面的内涵：第一，所有的刑事执法活动都应当严格遵循刑事程序法。侦查权运行的程序性设计必须通过法律明确规定，且一經明确即对侦查权运行产生既定力与约束力。第二，所有的程序性法律制度都应当尽可能地科学、完备。一部良法是保障刑事诉讼合理运行的基础。法律制度如果不完备，刑事诉讼便会漏洞百出，法律制度如果不科学，刑事诉讼便不能有效进行。所谓完备，是指刑事诉讼的各项程序、各类行为均由法律予以明文规定。所谓科学，是指刑事诉讼法的法律规定均符合刑事诉讼的基本原理。第三，应当树立程序正义与实体正义并重的诉讼价值观。重实体、轻程序是传统刑事诉讼理念的一个典型特征。在相当长的一段时间内，对实体正义的追求是高于对程序正义的追求的。随着社会和诉讼法理论的发展，程序的独立价值愈来愈受到重视，程序正义观念得到了普遍的认可。通过程序上的正当合法来保障案件结果正义，即便是这种程序对结果正义的保障存在不确定性，至少这种程序上的努力也可以使这种结果被人接受。毕竟我们之所以能够忍受一种不正义，唯一的正当理由也是需要用它来避免另一种更大的不正义。〔7 〕需要指出的是，程序正义与实体正义并不是一种此消彼长的关系，而更多是一种相辅相成的关系，追求实体正义并不能成为牺牲程序正义的理由。只有赋予程序法与实体法相同的强制力，改变程序法“软法”的特质，才能在真正意义上实现实体法与程序法并重。侦查程序作为刑事诉讼的一个重要阶段，也应当以刑事程序法治作为改革的一个重要目标。