商事制度改革背景下基层市场监管实证研究

李新颖 代国富 李素红 邓秀武

摘 要：商事制度改革是深化行政体制改革的重要内容之一，同时也是当下实现社会资源优化配置和经济秩序有效运转的必要手段。业内学者普遍认为，商事制度改革旨在“前端”放活，加强“事中事后”监管，是市场监管根本转型的切入点。在2018年11月至2019年3月承德市商事制度改革成果调研基础上，进一步剖析基层市场监管领域存在的不足，提出推行智慧市场监管、完善市场监管体制、引进专业技术人才、打造市场主体信用平台等措施，以此明晰基层市场监管部门在商事制度改革后的的工作重点和方向。

关键字：商事改革;市场监管;基层调研

中图分类号：F213      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）17-0168-03

本文通过对承德市滦平县21个乡镇进行实地调研，并同20位基层市场监管领导、25位基层市场监管执法人员和21位食药协管员进行座谈，以及对承德市各县（市）区市场监管改革情况进行汇总，综合以上调研和座谈信息，结合滦平县市场监管工作实际，拟定调查报告。

一、市场监管现状

（一）基本情况

滦平县共有各类登记注册企业单位15 500家，其中，食品生产经营单位4 278个，药品生产经营单位373家，化妆品专营店116家，危险化学品9家，加油站54家，煤炭销售32家，家电39家，建筑材料经营105家，其他10 494家。（图1）

（二）市场监管运行及开展情况

2016年4月，滦平县实行了新一轮市场监管体制改革，县一级层面整合原工商局、食药监局、食安办三部门成立市场监督管理局，乡镇层面取消原工商系统局管7个分局，分乡镇设立了21个市场监督管理所，加挂食品药品监管办公室牌子;市场监管所所长由县局配备，一般工作人员由乡镇配备。2017年4月，县市场监管局党组鉴于当前市场监管“点多面广、人少分散、保障不足”等原因所造成的监管机制运转不畅现象，将21个乡镇市场监管所收归为8个市场监管执法片区，执法人员、监管经费、执法车辆、执法装备等由县局统筹使用，以此保证市场监管各项职能有效履行。

二、商事制度改革后，基层市场监管工作存在的不足

（一）商事制度改革后无照经营难查处

1.获取经营主体信息难。巡查制改为抽查制，意在提高监管效率，减轻企业负担。实施抽查制的前提是市场主体取得主体资格，即办理营业执照后才能进行年报。如果企业信用信息公示系统中根本没有无照经营市场主体的信息，基层市场监管机关就无法通过抽查的方式获取无照经营行为信息。年检制改为年报制打破了基层工商机关多年来以年检验照为契机了解经营户情况、集中清理问题经营户的工作模式，对督促无照、超范围经营户完善登记手续、健全经济户口档案、实现精确监管带来了一定影响;与此同时，基层监管部门观念难以与传统商事改革步调一致，重审批轻监管观念仍然存在，主动监管作为不明显。

2.商事制度改革后，市场主体数量增多，加大了监管压力。以滦平县城关市场监管执法责任区为例，“先照后证”改革后，所辖区域内市场主体达到一万余户，却只有9名执法人员。三证合一登记改革进一步激发了市场活力，市场主体激增等问题将进一步加大监管压力。

（二）市场主体新业态激增，无证照生产经营监管难度加大

1.首先是来自拆迁政策的压力。列入拆迁及收储范围内禁止批准发放食品生产经营许可证，再此之前已经取得许可证的也不再延续许可。

2.其次是来自环保政策的压力。《中华人民共和国大气污染防治法》第81条规定，“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”

3.再次是来自监管新业态的压力。《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》规定小餐桌监管参照此条例有关规定执行。大部分小餐桌都开办在居民楼里，与《中华人民共和国大气污染防治法》规定相冲突，不能给予办理小餐饮登记证，因此绝大部分都处于无证经营状态。

（三）现有监管人员断档，专业性不强

自機构整合以来，由于系统人员老化严重、单位年轻女职工较多、临时人员较多、专业人员流失严重、中坚力量不足等原因，一度造成系统内有岗无人、有人无编、编岗混用等不合理现象，全系统50岁以上监管人员占到43.1%以上，49岁至35岁监管人员占到17.9%，35岁以下监管人员占到39%，40岁以下女性监管人员占到33%，有食药专业背景的监管人员不足15%，食药监管力量明显弱与改革前。

（四）现有监管格局效用受限，完善体制迫在眉睫

1.“双随机”一公开，存在问题较为突出。“双随机”一公开监管工作在实践中，存在着执法力量明显不足的问题，个别单位仅有1名执法人员，还有的单位有监管职能，却没有执法证;执法人员业务素质参差不齐，“双随机”一公开跨部门联合抽查，需要一专多能的执法人员，工作开展中，各单位不同程度存在只有执法股室参与执法，其他业务股室即使有执法证，也不参与执法，因执法的严肃性、专业性，无法做到执法全能;一单两库更新不及时，各单位人员调整快，相关股室衔接不顺畅，有的单位互相推诿，使得“双随机”工作无法顺利推进;“双随机”一公开抽查不规范，个别执法单位虽然开展了执法检查，但不是通过“双随机”方式，执法观念，仍未转变。

2.医药改革不彻底，零售药店处方药监管难度大。由于医药改革和医药分家不彻底，造成全国大部门零售药店处方药未能严格凭医师处方销售药品现象屡有发生，该县大部分药店均存在此类现象，监管难度较大。

上述问题一旦处理不当，很容易激化矛盾，引起经营单位上访或者到监管部门闹事;但不处理一旦发生食品安全事件，监管执法人员又会被渎职罪，致使该县市场监管工作人员积极性普遍不高、各项工作进展缓慢，甚至停摆，检查面低，存在严重安全隐患。

三、承德市其他县区现状

对承德市其他11个县（市）区市场监管体制改革及运转情况进行调研后发现，除高新区外，其余10个县（市）区全部实现了工商、质监、食安办、食药监四部门整合，人财物均实现统一管理，职能业务均已整合;辖区派出机构（基层）方面，在基层监管派出机构设置上均按照原工商分局区域范围进行业务整合，并将监管规模较大、监管任务较重的城关分局区域重新划分增设1—3个正股级分局，由局内副科级干部兼任分局长。

四、对策建议

（一）树立智慧监管新理念，构建现代化市场监管体系

1.建立市场监管智慧平台。要充分利用“互联网+”、大数据等现代化信息技术，打破过去市场监管的人海战术，将产品备案、诚信体系、产品追溯和监管执法融为一体，开发具有多功能用途的备案诚信追溯监管平台，开启智慧市场监管新时代。

2.开发大数据舆情研判功能。要完善市场主体数据库信息，充分利用大数据技术的关联分析及数据挖掘等功能对无证照经营数据进行分析研判;依托大数据技术归集各类市场监管舆情信息，对信息进行研判分析，为隐患排查、执法检查、抽样检测等提供参考。

（二）完善市场监管体制

1.调整基层市场监管机构设置。要进一步加强执法能力建设，打造一支素质高、业务精、能力强的半军事化市场监管队伍;要结合“双随机”，在做好日常监管的基础上，主动寻找案源，维护市场秩序稳定。所以，在后商事登记制度落成背景下，现有市场监管格局须重新调整。重新评估基层市场监管派出机构执法区域和职能权限，科学设置市场监管基层派出机构，合理配置人员及办公设备，人财物由市场监督管理部门统一调配，构建独立于乡镇的市场监管执法格局。

2.完善县级市场监管体制。县一级层面真正实现工商、质监、食安办、食药监四部门机构整合，人财物统一调配使用;县局机关在予以保留的职能和现有人员的基础上，对股室职能进行科学设置，进一步强化食品药品安全监管股室职责;重新定位食药稽查大队工作职能，优化人员配备，将执法人员充实到基层分局，真正实现“小机关大分局”的市场监管新格局。同时，加大医药卫生体制改革力度，尽快实现医药独立经营。

（三）培养和引进专业技术人才

一是做好食品药品专业性人才的引进，特别是食药序列中高级职称专业人才的选聘。二是注重对现有人员的专业性培养。食品药品检验检测、食品安全风险分级、食品安全监管各个环节都有不同的要求和标准，需要监管人员适应岗位要求。在这些岗位上能成为真正的专家级监管者至少需要2—3年时间，实践证明，最好的培训就是岗位锻炼，而确保食品监管人员的相对固定是做好这个实践的大前提。建议完善和落实市场监管检查员制度。

（四）利用好“双随机一公开”监管手段

一是加强对各部门的培训，转变思想观念，适应新的監管方式，解决执法随意性问题，将双随机抽查模式运用到实际执法中。二是将所有监管执法职能的部门都纳入双随机成员库，明确工作重点。部门要积极配合双随机领导小组办公室工作，明确责任人，及时上报一单两库的新动态，做好交接工作。三是抓好基础性工作。一单两库是双随机抽查的基础，各单位抽查事项清单要全部纳入双随机抽查，规范双随机抽查，强化目的性、针对性和实效性。

参考文献：

[1]  杨少刚.商事登记制度改革对税收征管的影响及对策[J].中国财政，2014，（8）.

[2]  王湘军.商事登记制度改革背景下我国市场监管根本转型探论[J].政法论坛，2018，（2）.

[3]  何昕.深化商事制度改革推进市场监管改革创新[J].中国市场监管研究，2018，（4）.

[4]  李娟.广东推进市场监管现代化的实践与创新[J].法制社会，2017，（2）.

[5]  陈晖.商事制度改革成效与完善对策——以珠海横琴新区为例[J].经济纵横，2017，（2）.

[责任编辑 兴 华]