在“五个提升”上做足功夫——江门市地方立法实践探索

曹 利

2018年5月，经省人大常委会推荐，在全国省市两级人大常委会负责同志学习班上，江门市人大常委会作为6个发言代表之一、全国唯一地级市代表分享了立法工作创新举措；11月，再次在全国人大常委会法工委举办的2018年度第二期立法培训班上作立法经验介绍。“江门经验”屡登全国“讲堂”，源于行使地方立法权以来，市人大常委会牢牢抓住立法能力建设这个牛鼻子和总开关，围绕当地党委的中心工作，在“五个提升”上面做足文章，下足功夫。截至目前，江门市已制定6部地方性法规，数量居全省地级市前列；6部法规均获省人大常委会会议高票或全票通过，质量得到认可。

以强化调研培训为突破提升审议能力

由于江门市仍然存在立法观念较滞后、立法技术尚欠缺、立法项目特色不明显等问题，为提高地方立法质量，该市始终把加强地方立法能力建设作为根本途径，将提升常委会委员和人大代表的审议能力作为立法工作的重中之重。

抓好立法项目调研，解决“审什么”问题。市人大常委会每年坚持组织委员和代表参与立法项目调研，广泛搜集社会各界立法项目建议，重点研究建议项目的必要性、合法性及合理性。立法项目库和年度立法计划是江门管理立法项目的基本制度。有立法必要且条件成熟的，列入年度立法项目计划；属于立法权限、有立法必要但条件暂不成熟的，列入立法项目库，实行动态管理，作为后期立法储备项目。社会关注的热点难点是什么，后期将审议什么项目，委员和代表能够做到心中有数。如2018年下半年通过组织调研，共收集到2019年度立法建议项目26项，经筛选，最终将社会反响最为强烈的新会陈皮保护、历史文化街区和历史建筑保护定为本年度新制定项目；将物业管理、养犬管理、校外托管管理及残疾人无障碍设施管理等4个项目定为预备项目，其他项目纳入立法项目库进行管理。同时，及时向社会公布立法计划，并于今年2月份专门召开立法工作会议，对本年度立法项目安排再一次落实。至此，2019年立法项目基本实现广而告之、委员和代表人人皆知。

加大审议能力培训，解决“怎么审”问题。委员和代表的审议水平，与法规质量直接关联。针对当前委员和代表新手多、任务重的现状，常委会每年坚持以“请进来”或“走出去”方式举办一至两期立法培训班，对委员和代表的审议能力进行专题培训。培训内容涵盖立法的形势和任务、立法的基本制度、立法技术规范、重要法律法规等方面。通过培训学习，委员和代表对宪法实施和新时代人大历史使命、新时期立法工作总体要求有了更深入的认识，对地方立法权限和范围、重点环节有了更精准的把握，对地方性法规为什么审、审什么、怎么审，尤其是怎么审问题有了更明晰的界定。如今，委员和代表基本可以抓住重点环节开展审议，如一审重点是法规草案的的必要性、可行性、合法性及主要制度安排的科学性、合理性等，侧重把握方向；二审重点是具体制度设计、条文表述，侧重落实一审意见；三审重点是条文的合法性、规范性，侧重立法技术规范。

以狠抓机构建设为契机提升业务能力

近几年来，经过努力，江门市立法队伍建设实现了质的飞跃。一是机构到位。2015年初，市人大常委会成立专门负责地方立法及规范性文件备案审查具体工作的法制工作委员会，内设办公室、法规科，备案审查科；2017年初，市十五届人民代表大会选举产生第一届法制委员会及其组成人员，负责地方性法规的统一审议工作。实现了市人大法制委员会和常委会法制工作机构从无到有。二是人员到位。法工委成立之初定有8个行政编制，现已到位7人。其中博士1人、硕士4人、学士2人；人员主要由资深的法官、检察官、法学教育工作者以及法制工作者构成。法制委共13人，均为本科以上学历；曾经或现在从事审判、司法、律师、法学教学和研究以及在人大、政府法制部门工作的有10名，占76.9%，达到了复合型人才建设目标。在4年多立法实践中，法制委正确履职，为每部法规提供专业支撑，没有出现法规因不合法而不被通过的情况，多部法规获得省人大常委会充分肯定和社会好评；立法队伍中涌现出一批业务骨干和业务能手，其中一人被评为“广东省立法工作专业人才（青年）”。此外，也相应加强了市政府及其部门法制机构建设，配备法律专业人才，形成了比较健全的法制工作体系。

2017年12月，江门市人大常委会与五邑大学合作创办地方立法研究院（资料图片）

以突出制度建设为抓手提升规范能力

程序公正是实体公正的前提和保障。自2015年获批行使地方立法权起，市人大常委会就将立法制度建设工作列上重要议事日程，从立法计划拟订到法规草案调研、起草、审议、修改、表决等各环节，逐步建立起了一套比较完善、切合实际的立法工作机制。首先，程序先行。开始行使立法权后，常委会把立法程序法作为首部立法，及时制定出台《江门市制定地方性法规条例》，规范地方性法规审议、修改、表决等环节程序，实现地方立法有法可依。其次，机制配套。先后出台12项配套制度，为立法程序保驾护航。如出台地方性法规立项办法，规范和加强年度立法计划及立法项目库建设工作；出台地方性法规审议工作规程，规范常委会审议法规草案及法制委统一审议程序；出台立法听证、论证规则，规范开门立法工作程序等。正是这些立法配套机制，确保了江门科学立法、民主立法、依法立法得以贯彻落实。如2016年，利用报纸、微博、微信等媒体平台，面向全市开展立法建议项目征集活动，5 000多位市民访问了网页，近200位网民提交了建议；2017年，开展立法调研12次，召开座谈会、论证会25场，征集意见达660条；针对立法建议项目《道路停车泊位设置和使用管理规定》立法的必要性与可行性，开展问卷调查，收回调查问卷901份，并尊重民意，将该项目列为2018年立法预备项目。接下来，还将在法规起草、调研、评估、公众参与等方面继续建章立制，进一步推动地方立法工作走上系统化、程序化、规范化、法制化轨道。

以创办研究院为推手提升研究能力

为缓解立法理论研究能力不足的问题，市人大常委会与本地高校五邑大学经过协商，合作创办地方立法研究院，并于2017年12月11日挂牌运行。研究院有四个特点：一是定位准确。研究院作为五邑大学二级科研机构，在常委会和五邑大学领导下开展工作；致力于研究我省、市社会和经济发展进程中的地方立法问题，全方位参与江门市法规草案起草、修改、调研、评估、咨询等各环节工作。二是团队合作。实行院长负责制；对应设区的市三个方面立法权限方向，各设一名负责人，受院长直接领导；组建3个团队，由3名负责人分别作为领队进行管理。每个团队约10人，团队成员主要由五邑大学校内外相关领域的专家及社会各界实务人员组成；为每一个团队配备1名专职工作人员，负责日常资料收集及工作联系。三是政策落实。为激发研究院立法研究人员参与立法工作的积极性，其立法研究工作量可折抵教学工作量；科研成果奖励执行学校相关规定；课题研究享受科研待遇；立法成果占职称评审比重。四是保障到位。常委会与五邑大学正式签署“共建‘江门市地方立法研究院’合作协议书”，建立稳固合作关系；办公场地、设备纳入五邑大学行政与后勤管理范畴统一管理；研究院经费由基本运作经费、专项项目经费、科研经费及社会捐助等组成。常委会每年拨付一笔资金作为研究院的基本运作经费。

运作近两年来，研究院做了大量立法辅助性工作，受各方委托起草法规草案5部，承办立法相关培训2次，草拟表决前评估报告6部、立法项目评估报告4部，参加立法论证会、座谈会20余次，真正参与到每一部法规的调研论证工作中去。正是由于研究院全方位参与立法，有效地缓解了地方立法人少任务重的矛盾，充实了地方立法工作队伍，推动了地方立法工作的开展。

以建立专家库为后援提升外脑能力

建立立法专家库，是适应地方立法新形势的内在要求、提高地方立法质量的重要保障和扩大公民有序参与立法的有效途径。2017年初，市十五届人大常委会经过严格筛选，甄选出立法咨询专家15人，其中，博士4人，硕士4人，学士7人。专家共来自三个领域：法律专家6人；城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域专家7人；语言文字类专家2人。专家中既有高等院校的知名学者，也有实务部门的专业人士，还有律师行业的杰出代表，都有扎实的理论功底、过硬的专业知识和丰富的实践经验，这对提高立法决策的民主化、科学化水平，推进民主立法、科学立法，确保立法质量有着重要的作用。立法专家作为地方立法的“参谋”“智囊”和助手，在江门市4年多的立法实践中充分发挥了各相关领域专业特长，为立法项目建言献策，成为该市地方立法工作队伍不可或缺的重要组成部分。如在《江门市潭江流域水质保护条例》中，为江门市确立“河长制”“约谈制”提供理论支撑，使之成为保护潭江流域水质的重要法宝，建立“约谈制”更是设区的市关于环保立法管理措施的首创；在《江门市城市市容和环境卫生管理条例》中提出大件垃圾收集处置的相关规定，直接促使全市相关单位采购多台大件垃圾破碎机、设置大件垃圾收集点多处；在《江门市户外广告和招牌设置管理条例》提出广告规划设置原则，推动政府城市管理主管部门制定《江门市户外广告专项整治工作方案》，并对全市违规广告设施进行了集中清理，市容环境卫生得到极大提升。

近年来，江门市人大常委会在地方立法工作实践方面作了一些有益的探索，但毕竟时间不长，在人大及其常委会立法主导作用的发挥、立法机制运行、立法队伍能力建设等方面还存在许多短板。下一步还将继续紧紧围绕江门改革发展大局，充分发挥设区的市立法权优势，坚持科学立法，拓展民主立法，加强重点领域立法，继续发挥立法的引领和推动作用。■

蓬勃发展中的江门市滨江新城（资料图片）