浅谈深化国有企业改革的思路

李贝贝

中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024

党的十八大报告指出，“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》），决定中明确了要坚定不移地全面深化改革，其中一个重要的内容就是深化国有企业改革,要“完善国有资产管理体制”“推动国有企业完善现代企业制度”。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，深化国有企业改革、推进国有企业改革进程成为我国当前经济发展的重要任务之一[1]。

1 深化国有企业改革的必要性

1.1 深化国有企业改革是完善我国基本经济制度的必然要求

以“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。我国是社会主义国家，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。而在占主体地位的公有制经济中，国有企业又发挥了主导作用，表现为：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济的命脉，对我国经济发展起主导作用。国有经济控制国民经济命脉，对发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，提高我国国际地位等方面，具有关键性作用。

1.2 深化国有企业改革是加强国有企业控制力、影响力的必然之路

国有企业是我国国民经济的支柱，是发展社会主义社会生产力的核心力量，是实现国家工业化和现代化的重要依靠。国有经济对于控制国民经济命脉和对经济发展起主导作用主要体现在控制力上，国有经济的影响力表现为在国家重要经济领域中发挥重要作用，因此国有企业的竞争力和活力关系着国家安全和国民经济的命脉。只有深化国企改革，通过股份制改造、引入战略投资者、重组上市等方式实现国有产权多元化，充分利用国有企业规模大及融资能力、技术实力、抗风险能力强等优势，影响和带动整个国民经济的发展，才能切实发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

1.3 深化国有企业改革是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础

一是国有企业的全民所有制性质，有助于维护、实现整个国家和社会的利益，保证我国社会主义市场经济的发展。二是国有企业是国家宏观调控的微观基础和基本力量，是贯彻落实科学发展观的强大后盾。三是国有企业整体资产规模大、技术装备好、创新能力强，在国民经济中具有举足轻重的地位，是抵御国际经济风险、维护国家经济安全的主要力量。

1.4 深化国有企业改革是建设社会主义市场经济的客观需要

我国实行的是社会主义市场经济，故国有企业不应是可有可无的，而应成为我国社会主义市场经济的重要标志和支柱。首先，社会主义市场经济的所有制结构特征就表现为以公有制为主体，多种所有制经济平等竞争，共同发展。其次，我国发展社会主义市场经济的根本要求就是通过发挥公有制的主导作用，有效地弥补市场缺陷，从而创造出比资本主义高得多的生产效率。而国有企业作为公有制经济的重要组成部分，是国民经济的骨干与支柱，担负着提供公共产品、增强综合国力、实现区域平衡发展和充分就业等社会重任。

2 深化国有企业改革的思路

我国国有企业目前担负着稳定经济、主导经济、发展经济的重任，因此深化国有企业改革的总体思路应是：整体布局，分类改革，深入推进国有企业改革；推动国有企业完善现代企业制度，不断增强国有经济活力、控制力、影响力；重建国有资产管理体制和政府监督体系。深化国有企业改革应整体布局，既要统筹兼顾，还要重点突出[2]。在总思路的指引下，目前着重推进的工作应包括以下几方面。

2.1 准确界定国有企业功能，推进国有企业精细化分类改革

《决定》指出：“国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”这是对国有企业的一个整体定位，也是一种现实选择。目前我国国有企业集中领域既包括自然垄断行业、公共设施行业，也包括一般竞争性行业。多年运行的结果是：一方面传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，并形成对非公资本的挤出；另一方面，在关系国民经济命脉、民生利益、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有得到充分发挥。因此国有企业改革首先需要对国有企业进行科学分类，明确国有企业具体的定位和使命，使不同类型的国有企业承担和发挥其恰当、合适的功能和作用。

按照我国国有企业的功能，国有企业应分为三大类。一类是公共政策性国有企业，主要指处于自然垄断或提供重要的公共产品和服务的行业如教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等行业的企业。这类国有企业不以盈利为主要目的，主要承担公益责任。二类是特定功能性企业，主要指涉及国家安全的行业、支柱产业和高新技术产业的国有企业，具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等。这些行业一般随着国家的经济发展及战略变化而变化，因此这类国有企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。三类是一般商业性国有企业。这类国有企业处于竞争性行业，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。国企的布局和分类见表1。

表1 国企的布局和分类

精细化分类后，国有企业改革也应有所差异。首先，在控制力和股权形式上应有差异。涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资的形式；涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股；涉及支柱产业、高新技术产业等行业的重要国有企业，可以保持国有相对控股；对于一般竞争性行业的国有企业，可以采用国有参股或绝对退出的公司制形式。其次，在考核机制上应有差异。对于公共政策性国有企业，考核应把承担社会责任、实现社会效益作为首要目标，同时兼顾企业持续发展的目标，其收入和支出都要有严格的预算管理；对于特定功能性企业，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求，同时也要对其提出社会效益的要求；对于一般商业性国有企业，完全按照市场机制进行考核，以经济效益为主要考核目标，优胜劣汰。第三，在运营机制上应有差异。一般商业性国有企业应按照现代企业制度改造为股份公司，成为产权明晰化、产权主体多元化、管理科学化、所有者承担有限责任的现代法人企业，完全按照市场机制运营，推动国有企业整体上市工作；公益性质的国有企业，应建立规范的治理结构和管理制度，实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度。

2.2 加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济

国家和集体控股的股份制具有明显的公有性，国有大中型企业尤其是具有优势的国有企业宜实行股份制，通过规范上市、中外合资、企业互相参股等形式改制为股份制，发展混合所有制经济。

国有企业股权的多元化意味着投资主体的多元化。国有企业要实行股权多元化改革，具体措施包括：在国有资产分级监督、管理的基础上，吸收新的国有股东或吸引战略投资者作为股东；通过债权转股权、货币改投资等方式形成多元股东；在企业并购、技改、搬迁过程中，通过多种方式实现投资主体多元化；与建立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，鼓励高层管理人员持股；通过中外合资、法人相互持股等形式实现投资主体多元化。

国有企业股权多元化改革需要鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济积极参与国有企业改革。需要国有控股的，要鼓励非公有经济进入，使国有企业实现投资主体多元化。逐步放开国有资本在一般竞争性行业股权比例的限制，可以全部或部分出让国有资本。同时要积极探索非公有制经济参与国企改革的多种实现形式：探索企业经营者持股、管理人员以管理成果、科技人员以专利技术、专有技术等无形资产作价入股和设置岗位股份；通过采取吸收增量、存量置换、出让股权、兼并重组等方式吸引民营资本、社会资本、个人资本等投资入股，将国有企业改制成规范的公司制企业，进一步优化股权结构，完善激励机制，增强企业活力。

大部分国有企业可以通过股权多元化改革，逐步发展为混合所有制企业，虽然在一定程度上会降低国有股权的比例，但同时可以吸引更多的社会资本参与国有企业改革，与国有资本共同发展，并且能够促进国有企业进一步完善法人治理结构和内部运行机制，增强国有企业的活力和竞争力。

发展混合所有制企业，一方面要积极引导非公有制企业向国有重点企业、优势支柱产业基地和工业园区集聚，发展特色产业和优势产业集群。另一方面对非公有制经济中的高新技术企业，国有资本要创造条件，大力推进非公有制企业与国有大企业集团发展专业化协作关系，强强联合，加快结构调整，实现优势互补。

2.3 深化国有企业管理体制改革，健全、完善现代企业制度

现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司企业为主要形成，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。主要内容包括：企业法人制度、自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组合管理制度[3]。

完善国有企业现代企业制度，要建立科学、规范、有效的法人治理结构。即国有企业资产所有者拥有公司的所有权；股东通过股东大会选举董事会，董事会成为由股东大会授权的公司财产托管人，拥有重大决策及对以总经理为首的经理人员的任免权和报酬决定权；以总经理为首的经理人员受聘于董事会，作为董事会的代理人，具体负责公司的日常经营管理事务；监事会对公司财务和董事、经理进行监督，对股东大会负责。国有企业建立规范的法人治理机制，首先要大力推进股权多元化，实现企业内部多元利益主体制衡，其次要引入共同治理机制，企业的目标既要追求股东利益最大化，也应为利益相关者服务，第三要完善集团公司多层治理，建立各负其责、协调运转、有效制衡的机制。

完善国有企业现代企业制度，要建立市场化的经营机制。经营机制是指企业作为一个经济有机体，为适应外部经济环境和发展而具有的内在功能和运行方式，包括动力机制、约束机制、运转机制[4]。动力机制包括企业资产所有者同企业经营者及生产者的利益关系和企业经营者同生产者的利益关系。约束机制有两个方面，一是企业内部行为的约束，包括企业的预算约束、审计约束、财务约束、责任约束、纪律约束等；二是企业外部行为的约束，包括市场约束、合同约束、法律约束和一定的行政约束等。

完善国有企业现代企业制度，要建立职业经理人制度。职业经理人制度对国企的发展非常重要，经济学家熊彼特认为“企业家是经济增长王国里的国王”。职业经理人制度贵在“职业化”，特别是国有企业的职业经理人在如何去“行政化”、增加“市场化”色彩方面更为重要。首先，应实行选聘制，引入竞争、更新和淘汰机制，促使国有企业的经理人走向职业化、市场化，使其价值通过企业经营业绩来体现，让其命运与企业命运相联系。同时人事部门要重点考察职业经理人的职业道德水准、能力、实绩考核，供企业择优录用。其次，实行“双向选择”机制。职业经理人和出资人可以按照自己的意愿双向选择，因此出资人可以解聘职业经理人，职业经理人也可以自由流动。关键是解聘和流动必须依据契约和法律来进行，也就是要依法建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制，逐步建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的市场化工资决定和正常增长机制。

完善国有企业现代制度，要完善市场化导向的选人和用人机制，建立长效的激励、约束机制。一要完善国有企业就业准入机制，部分重要岗位可以面向社会公开招聘，增加人才备选数量。二是完善招聘流程，坚持公开、公正、公平的原则，严格考察、择优录用；三是建立长期招聘机制，根据现在和未来需要收集人才信息，建立储备人才库，以备随时调用，防止人才断层。四是鼓励全员竞争上岗制度，发现、挖掘优秀人才，增强干部选任工作的透明度，形成正确的选人、用人导向。同时探索并采取业绩股票、股票期权、限制性股票、岗位分红权等激励方式，进一步完善与业绩考核紧密挂钩的任期激励和中长期激励机制，健全与激励机制相配套的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，同时严格规范国有企业管理人员的职务待遇、职务消费、业绩消费[5]。