西安市治理空气污染政策演进与升级

杨乐超

今年是国务院颁布《大气污染防治行动计划（2013）》的收官之年，也是西安市推进“治污减霾”工作的第五年。白13年以来，西安及全国大部分地区都…现了持续时间较长、浓度较高的雾霾天气，政府也开始对空气治理开展重拳行动。通过对西安空气治理成效的总结与反思，对政府工作文件和治理政策演进的梳理研究，可以为今后市政府在制定政策、推进方向、执行力度上均做出合理有效的参助。

本文统计了西安2013年II月到2017年9月间，一共47个月度主要污染物的特征数据，可以得出，西安市空气污染变化状况并不乐观。在统计期间，西安主要污染物指标一共出现了四次波峰，基本上都集中在每年的11月至次年2月间，同样出现的四次波谷，则出现在每年的8月左右。雾霾天气有较为明显的周期季节特征，主要爆發在秋冬季，而在春夏季程度较轻。选取的三项指标PM2.5、PMIO和AQI指数变化趋势具有一致性。以PM2.5为例，在1415年、15-16年的2、3号峰值段内，都较13 14年的1号峰值下降了49.88%和40. 19%，但16-17年的4号峰值下降幅度仅为2. 14%。换言之，西安市在13年末出现了重度空气污染后，随后两年间空气治理效果较为良好，却在第三年出现了一次大幅反弹;从单日来看，13年12月19日到25日间浓度均保持在420卜g/m3以上，并在24日达到极大值597g/m3。对日度数据进行排列的二十日最高浓度中，13年12月间占了8天，14年1月占了2天，16年12月占了3天，17年1月占了6天，基本全部集中丁12月和1月间。从单月来看，每年进入3月至5月，污染物浓度开始快速下降，并且在6月至8月间基本维持在一个较低水平上波动。9月至10月则会出现一个小幅上升，进入II月后，尤其是15号以后的集中供暖开始后，呈现一个爆发式的快速增长，12月至次年2月，污染物浓度处于全年最高水平。依据国务院颁布2016年起执行的《环境空气质量标准》中对PM2.5、PMIO年平均浓度二级限值35、70斗g/m3标准来看（完整年份数据），还有相当大的距离。

由于环境外部性问题，政府在“治污减霾”工作中占据主导地位，政府政策的日标、措施、力度对于空气治理成效有着至关重要的影响。5年来，对政府空气治理政策推进演化的梳理，一方面可以让公众对政府在污染治理中的T作有明显感官，了解治理的成效和不足;另一方面，也可以让政府明确治理的方向路径，完善政策的实施与修正。因此，本文将从这三个方面对西安市政府空气治理演变进行探讨。

一、政策目标

在考量空气治理政策日标上，政府需要着重关注政策日标制定的时效性、一致性和完成性三个关键点。

政策日标的时效性。一般而言，政府在制定政策目标时的信息是滞后的，每年的污染源及影响因素也会有不同，这需要政策制定者对丁污染物数据、治理规划等进行前瞻性的分析。西安空气治理政策重视污染信息反馈机制建设，努力解决决策滞后问题。具体措施包括提升施T单位监测化水平、重点污染源省市联网、“智慧环保”综合平台建设和增设同定、流动监控点位等，加快了信息获取和渠道反馈，从而为市政府及环保部门在制定政策目标时，最大限度避免信息滞后失效问题。但这些措施的后续进展和建设情况，在次年T作方案及核查通报中提及较少。 政策日标的一致性。市政府治理目标应该与国家、省级治理日标相匹配，能够体现中央对空气治理防治精神。作为《大气污染防治行动计划》、《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划》的地方政策，西安治污减霾在国家标准的基础上更为严格，对颗粒物5年降幅1O%的要求提高到15%;在推迸各项领域的综合治理中，对国家文件中的工业企业大气污染、面源污染、移动源污染治理工作要求，每条都做了更为细致的实施方案;在产业结构调整和“双高”企业控制中，也制定出台了关于不符合西安市功能定位的高污染、高耗能工业行业调整目录及牛产工艺和设备退出日录;在清洁牛产和循环经济发展方面，每年都对钢铁、水泥、化T、石化、有色金属冶炼等重点行业进行轮番技术改造、清洁审核，制定完善循环经济示范区建设规划，确定了包括经开区、杨凌示范区、宝鸡高新区等5个循环经济牛态示范同及20个循环经济示范企业。可以说，在政策一致性上，西安治理工作方案达到了较优水平。

政策目标的完成性。政策目标的制定通常要有合理可行的度量，年度任务的执行与完成也需要实地调研的依据。据西安统计局数据显示，《西安治污减霾报告（历年）》中提出万元CDP能耗分别比前年降低6%、3.2%、3%、3.3c7e的日标基本实现。14、15年《污染减排核查核算结果的通报》中环境窄气质量六项指标下降幅度也高丁年度治理目标要求;但也存在日标未实现、多年重复的治理措施，如1516年度制定煤炭削减40万吨的任务，最终仅削减了19.4万吨。17年底，全省可吸入颗粒物（PMIO）平均浓度要求达到80卜g/m3，但前三季度的平均浓度仍为98¨g/m3。全市一类餐饮经营单位、集体食堂，必须安装油烟净化设施，完成油烟净化深度治理任务等多年写入方案。总体而言，西安市治理政策日标的完成性存在一些问题，目标制定过高、流丁形式现象偶有存在。

二、政策措施

仍然表现在三个方面的变化，包括政策措施的专业多元化、区域联防化和持久长效化。

政策措施的多元专业化。我国的大气治理政策变迁经历了四个主要特征变动：行政点源管控、法制途径管理、综合防治措施和民间合作共治。纵观西安市5年污染防治政策，基本体现了由行政命令到探索常规化法制管理、经济于段激励和倡导公众参与的多元化趋势，包含有常态化限行办法、新能源汽车购买补贴及推广政策、清洁能源扶持政策、扬尘治理实施方案编制、信息公示和教育宣传的新媒体渠道建设等;在新时代背景下，信息技术和精细化管理等专业化于段也为治污减霾工作提供了极大帮助。例如，同定式遥感检测系统和电子抓拍系统可以对黑烟车、超标车实行路上监控。逐步建成覆盖率100%的工地视频监控，涉及出土、拆迁的工地的电子门系统，年底前所分配的模块和权限将接入全市铁腕治霾管理平台。利用城市管理信息化、网格化指挥监控平台，完善精细管理，实现市、区（县）平台联网，基础数据实时采集，形成统一指挥、协调、调度的管理体系。

政策措施的区域联防化。13年以来，污染物扩散问题得到重视，尤其是以PM2.5（细颗粒物）为首，具有粒径小、重量轻、滞留时间长等特征，可以被大气环流输送到很远的地方，造成范围空气污染。以往的T作重点基本放在了单一市级的污染整治，而在今年体现出了新的变化特征。根据清洁空气创新中心《中国环境空气质量管理评估报告（2017）》显示，京津冀在区域联防联控上取得了较大的进展，经过三年的协同治理，三地四项主要污染物浓度全面下降，空气质量取得了整体改善。8月，《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》出台，作为区域治理先行，提出了设立京津冀及周边地区大气环境管理相关机构，开展跨地区环保机构试点工作，推进跨地区污染联防联控。参照工作成效，在《西安市2017年秋冬季铁腕治霾攻坚行动方案》中开始明确提出了10月底前，制定出台《关中地区六市两区大气污染联防联控行动方案》，将丁与咸阳市、渭南市、西咸新区率先建立交叉执法检查机制，交流污染治理经验，协调解决区域突出大气环境问题。

政策措施的持久长效化。环境问题是长期性问题，改善空气质量需要持续稳定的政策引导和长效可追究的责任机制。5年间西安市积极推进产业结构调整，第二产业产值比重持续达到40%以下。在各专项领域整治行动中，一直围绕燃煤、机动车、有机挥发物VOCs、扬尘和垃圾焚烧物等制定切实有针对性的解决办法，形成五位一体的治理管控体系（以燃煤削减量为例，不断加大煤炭削减力度，实现17年170万吨的削减总量，煤炭占能源消费比例逐步下降到67%左右）。更是在最新的行动方案中，重点明确了以煤、尘、车、烟污染控制的四项重点，围绕污染源定制长效措施;责任机制是维持政策效力的重要支持，《“1+1+9组合方案”》中确立了由市铁腕治霾办牵头负责日常考核工作的组织实施，完善长效责任考核机制。对责任不落实、措施不到位的单位和责任人，要严格考核、铁面问责，倒逼问题整改。对区（县）、开发区的工作年度指标的考核实行“一票否决”，强化考核力度;此外，在责任督察中加快网格化管理建设，以市、区（县）、镇（街道）、村（社区）四级行政主要负责人为网格长的管理体系，形成横向到边、纵向到底的治霾网格。不仅实现了逐级负责，分级办理的工作方式，也为责任追究确立了保障。

三、政策力度

总体可以概括为三个层面的变化，即治理投入越来越多、协同力度越來越大、治理推进越来越深。 治理投入越来越多。由西安市环保局公开数据显示，市部门在2013-2017年中大气污染治理投入分别为2382、5870、3162、16029，18134万元（其中17年为预算投入，其他年份为决算），总体表现为在空气治理投入上大幅增长，并且在17年报表中设立了治污减霾专项治理资金，出现了清洁生产审核奖励、省市控重点企业在线监测设备有效性审核、有机废气在线监测等新的支出目录。基本切合《“铁腕治霾·保卫蓝天”工作实施方案》中所提出的新内容。 协同力度越来越大。在认识到雾霾治理的复杂性，尤其是污染物多样化形成的复合型雾霾天气后，多单位部门协同合作就显得尤为重要。以城市产业结构调整制定为例，由原先的市工信委、发改委牵头，到17年时开始增加了包括市国土局、安监局、质监局等7个配合单位协同;在机动车污染防治领域，南原先的市公安局、建委、交通局也逐步增加了市财政局、市政局、质检局等5个单位参与治理;在治霾科学研究方面，也由原先气象、环保部门的合作、研判与磋商转变为纳入专家、学者组建的大气污染防治专家团队，协同西安现有科技资源和民间力量，对雾霾形成规律进行分析，积极推动技术成果转化应用。

治理推进越来越深。整体上看，西安减污治霾T作是以改善大气质量为日的，呈现污染加重，政策加压，污染反弹，政策升级的递进态势。从“大力整治、防控”演变为“铁腕治霾、攻坚”的政策变化表明，政府对于污染治理推进的态度也越来越坚决。以燃煤专项治理为例，从燃煤锅炉、电厂改造到燃煤消费总量控制，再到关停取缔建成区煤炭经营场所、整改无证企业，至今，工作的重点推进到了散煤治理，小微污染源控制;在机动车污染防治推进方面，新车及外地转入车的燃油标准由围Ⅳ分步提升到国V标准，提升老旧车辆提前淘汰力度。公共交通、公交网络加速改造优化，中心城区公共交通出行比例要求由 30%增加到60%。开始积极探索常态化的限行政策，不局限丁污染高发季的一般限行;重点工业行业中，今年也突出了对“散乱污”企业摸排整治，涉及不符合产业政策、产业布局规划、污染排放标准的企业坚决依法取缔。综上，我们可以对整个西安治理政策推进概括为三个特征：由易入难，由面到点，由整到散。