公共产品供给的理论逻辑与实践

李盼道 徐芙蓉

(德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州 253023)

0 引 言

按照经典的经济学理论，一般产品按其经济属性可以划分为私人产品、公共产品和准公共产品。产品的经济属性不同，其供给主体亦有所不同。一般来讲，私人产品的供给主体是私人部门，公共产品的供给主体是公共部门，准公共产品的供给主体一般是公共部门，也可以是私人部门。各类产品的提供主要有两种模式：一种是靠市场机制来提供，即靠私人部门来提供，即私人部门提供模式，一种是靠政府机制来提供，即靠公共部门来提供，即公共部门提供模式。按照经济学的基本理论，市场机制是富有效率的，即分散的决策，导致整体的效率，而政府机制则是一种集体决策机制，其遵循一定的决策程序，是在市场失灵的条件下对市场机制的一种弥补或补救。一般来说，产品的提供首先应该依靠市场机制来完成，若市场机制难以提供或缺乏提供效率，则再考虑由政府机制提供。如果说产品的供给主体解决的是谁来投资的问题，那么，产品的提供方式解决的则是谁来生产和经营的问题。私人产品的供给和提供通过市场机制和私人部门来实现，而公共产品的供给和提供通过公共部门出资，私人部门生产和经营来实现，而准公共产品由于介于纯公共产品和私人产品之间，其供给和提供则应视具体情况而定。由于私人产品的供给及其供给机制较为单纯，其供给和提供问题可以通过企业行为理论，即利润最大化理论加以解释，而公共产品的供给和提供，尤其是准公共产品的供给和提供，相对而言较为复杂，需要系统地对其供给和提供问题加以梳理和界定。

1 公共产品理论

1.1 公共产品理论的渊源与演进

公共产品概念最初出现于亚当·斯密和斯图亚特·穆勒的经济学著作中，其形成受到托马斯·霍布斯和大卫·休漠等政治学家和哲学家的启迪。随后，学者们对于公共产品理论的研究主要聚焦于公共产品的供给效率问题，这一问题也是公共产品理论研究的核心问题。对于有效供给条件的研究首推瑞典经济学家威克塞尔，他认为，由于公共产品的消费具有效用的不可分割性，公共产品的最优供给条件与私人产品的最优供给条件不同，其条件就是边际正效用等于边际负效用。与此同时，威克塞尔还意识到在公共产品的供给过程中存在着因纳税人偏好显示难题而对社会公平的扭曲问题，即部分社会成员对于公共产品的提供及纳税过程中的机会主义和享用过程中的“免费乘车”问题。为了有效解决公共产品供给过程中的社会公平问题，威克塞尔提出要实现公共产品的最优供给应该从市场决策转向政治决策，以建立理想的政治决策程序。

关于公共产品供给的政府税收问题，林达尔在假定存在两个政治上平等的消费者的前提下，构建了一个经典的理论图解模型，即林达尔模型，以此解释公共产品的供给由两个消费者共同决定，并由二者分别提供公共产品所需的税额问题，此称为“林达尔均衡”。该均衡具有唯一性和稳定性，它确定了公共产品的均衡供给数量，以及两个消费者应付的税额。[1]25

集公共产品理论之大成者当属1970年诺贝尔经济学奖获得者、美国麻省理工学院教授保罗·萨缪尔森，他在《公共支出的纯理论》一文中用严密的逻辑语言和数学方法清晰而完整地描述了公共产品，并将新古典经济学一系列方法论付诸公共产品有效供给分析之中，其包括希克斯的序数效用理论、埃奇沃斯的无差异曲线方法、瓦尔拉斯的一般均衡理论以及帕累托效率标准等，构建了描述公共产品有效供给的萨缪尔森数学模型，推演出了公共产品有效供给的数学条件，即“萨缪尔森条件”。至此，纯公共产品的最优供给条件宣告完成。

继萨缪尔森之后，公共产品理论开始将公共产品研究扩展到空间上的有效供给问题。1956年，著名公共经济学家C.M.蒂博特在其《地方支出的纯理论》一文中，提出了居民通过“用脚投票”来选择地方政府，以促进地方公共产品实现完全竞争，提高供给效率的相关理论。[2]61-62

公共产品的最优供给条件蕴含着两层含义：其一是公共产品的需求方，其二是公共产品的供给方。对于需求方的消费者来说，由于存在偏好显示难题，因而存在“搭便车”问题，故市场不能提供公共产品或不能有效提公共产品，因此，此问题只能交由政府通过税收的形式加以克服。对于供给方的政府来说，公共产品交由政府提供存在是否具有效率的问题。1996年，塔洛克对政府垄断公共产品的提供所造成的效率损失问题提出了质疑；1998年希乐弗的研究认为，可以通过合同外包的形式由私人生产代替政府生产，以提高公共产品的供给效率。[3]113-115

1.2 公共产品及其分类

萨缪尔森给出了纯公共产品应该具有的两个物品特性，这两个物品特性构成了区分公共产品和私人产品的两个重要维度，即消费的非竞争性和非排他性，并认为，纯公共产品应该同时具备这两种特性。但是，现实生活中的许多物品既不属于纯公共产品，也不属于私人产品，而是介于两者之间。处于这种尴尬境地的产品是介于纯公共产品和纯私人产品这两种极端产品之间的这一连续谱系上的各色混合产品，被称为“准公共产品”。鉴于萨缪尔森描述的公共产品因范围狭窄所具有的局限性，布伦德尔巧妙地给出了一个可以囊括所有产品，包括所有类型公共产品的定义，这一定义可以表述为(1)式：

gi=g/Nθ

(1)

(1)式中，gi为某一社会成员消费的物品数量；g为物品的供给总量；N为社会人口规模；θ为拥挤系数，且0≤θ≤1。若θ=0，则gi=g，该物品即为纯公共产品；若θ=1，则gi=g/N，该物品为纯私人产品；若0<θ<1，则该产品为具有一定拥挤性的准公共物品。[4]48

美国经济学家布坎南对上述准公共产品的外延进行了有益的扩展，其提出的“俱乐部产品”理论，丰富和发展了准公共产品理论。布坎南认为，除了以上所提到的公共产品外，还存在一种公共产品，这种公共产品的消费者是一个有限的群体，他将之称为“俱乐部”，俱乐部的人数介于单个人和全体社会成员之间。[5]2这种俱乐部全体成员共同消费的产品也是一种准公共产品，他将这种准公共产品称为“俱乐部产品”。如果俱乐部成员只有一个人，则其消费的产品是私人产品，如果俱乐部的成员是所有社会成员，则其消费的产品是纯公共产品。俱乐部产品对于消费者来讲，具有两个特点：一方面是有限的非竞争特性。布坎南认为，这种特性表现为在俱乐部成员数量允许的情况下，即不存在俱乐部拥挤的情况下，某个俱乐部成员对该产品的享用，不会减少俱乐部内部成员对该产品的享用，当然这是以俱乐部成员数量有限为前提条件的。当俱乐部成员的数量超出俱乐部所能容纳的数量时，俱乐部内部成员之间在消费上就会产生拥挤，这时竞争性就产生了。另一方面是局部的排他性。布坎南认为，对于群体内部的成员来说，可以共享俱乐部产品，因此具有非排他性；但对于俱乐部以外的成员来说，被排除在产品的享用之外，因此具有排他性。[6]120-124

1.3 准公共产品的经济属性

西方经济学者对纯公共产品的物品属性论述较多，而且将之归结为非竞争性和非排他性，但却没有对“准公共产品”的属性做更多的论述，根据一些学者对准公共产品的研究可以看出，准公共产品所具有的一般特征：

(1)不完全竞争性和不完全排他性。这类经济属性是与萨缪尔森论述的非竞争性和非排他性存在量上的差异的，这种差异虽然难以精确测量，但还是显而易见的，且包括拥挤型产品和公共资源。

(2)正外部性。公共产品一般是由政府提供并能提高社会福利的产品，因此，公共产品是具有正外部性的产品，即它是具有正的效用外溢性产品。和纯公共产品一样，准公共产品的这种正外部性或外溢性不能通过市场交易来实现其价值，每个社会成员都能无偿享用或部分无偿享用该产品。[7]387-390

(3)时空相对性。产品属于哪种类型，取决于两大特征——排他性和竞争性，这种排他性和竞争性并非一成不变，而是会随着时间和空间的变化而变化，因此，私人产品、准公共产品、纯公共产品在一定的时间和空间内其产品属性会相互转化，这种转化的动力可以归结为以下几个方面，即科技进步、财力强弱、产品的外部性和规模经济。时空相对性为界定产品属性奠定了理论基础，为确定产品提供主体和有效提供方式提供了借鉴。[8]23-25

1.4 准公共产品的分类

由于公共产品、准公共产品和私人产品在属性维度上是连续统一体，即随时空的变迁具有相互转化的可能性，根据这一属性，在时间序列上可以为准公共产品找到次优、乃至最优的提供主体。而最优提供主体的选择，则取决于此种产品所属的类别或所反映出的经济属性。[9]121

美国经济学家曼昆以产品的两大经济属性，即竞争性和排他性作为划分产品类别的两大基本维度，将现实中的所有产品按照产品在两大维度坐标轴上所处的位置，划分为公共产品、私人产品、共有资源和自然垄断性产品，其中后两类属于准公共产品。[10]132美国经济学家萨瓦斯的产品分类与以往经济学家的物品分类不同，他以排他性和消费的共同性作为产品分类的两个重要维度，根据每一种产品在两个维度上的坐标位置，将所有产品归纳为个人产品和集体产品两个极端，以及位于两个极端之间的可收费产品和共用资源两种中间状态。[8]50

曼昆和萨瓦斯等对于产品分类维度以及对于产品类别的划分，尽管叫法不同，但从总体上看，还是按照竞争性和排他性对产品进行了分类。这种分类只是从规范分析的角度，或者说从理论分析的角度来进行的。但现实中对于产品的分类并非完全按照上述方法，有时还需考虑其他因素，这些因素主要包括政府意图、社会公平、政治因素和公共利益。

1.5 准公共产品的有效供给

经济学中的有效供给是指产品的供给与产品的需求相一致，也就是说，供给能够符合和满足需求，既不能出现供给不足，也不能出现供给过剩。供给和需求共同决定了产品的均衡产量及均衡价格。需求曲线表示边际效用，也可以用消费者愿意支付的边际价格来表示；供给曲线表示边际成本，即生产该产品必须付出的机会成本。市场需求曲线表示边际社会收益，市场供给曲线代表社会边际成本，供求曲线较量的结果形成市场均衡。经济学所论述的有效供给问题，可以归结为需求的偏好显示问题。倘若消费者作为理性经济人，会毫无隐瞒地显示自己的偏好动机，即自己的需求，生产者又能满足这种需求，从而获得利润的供给动机，并将这种动机变为现实，则该产品的供给就是有效的。[11]122-126研究产品的有效供给必须首先根据产品的经济属性，将研究对象区分为私人产品的有效供给、公共产品的有效供给以及准公共产品的有效供给。

1.5.1 私人产品的有效供给

私人产品在资源配置上使得产量最大化，且其产量应完全满足人们偏好需求的生产与交换的一般均衡条件，即帕累托效率条件，见(2)式：

(2)

(2)式为横向加总模型。私人产品实现有效供给的条件是完全竞争市场，在完全竞争市场条件下，消费者能够充分显示自己的偏好，因此，需求曲线能够满足，不存在偏好显示难题，而且厂商也能够通过市场竞争降低成本，并获得相应的利润，即生产者剩余。同时，社会福利即生产者剩余和消费者剩余之和最大，因而不存在效率损失。[12]26-29

1.5.2 公共产品的有效供给

公共产品有效供给的萨缪尔森条件，见(3)式：

(3)

(3)式在价格关系上可以得出(4)式：

(4)

(4)式作为公共产品有效供给的图解模型为纵向加总模型。公共产品有效供给的实现机制包括两种：一种是鲍温机制，另一种为林达尔机制。

鲍温机制是美国经济学家鲍温首先从公共产品有效供给的模型引申出来的。鲍温认为，在公共产品问题上，市场自发的价格机制是失灵的，即使公共产品的市场定价存在着市场失灵，但如果每一个消费者均能自觉按照自己的支付意愿交纳税收，以所缴纳的税收负担公共产品的提供成本，达成公共产品的有效供给将是毋庸置疑的。[7]391

林达尔机制的研究者有两位：一位是维克塞尔，另一位是林达尔，故有时将其称为维克塞尔—林达尔模型。其主要涉及公共产品的有效提供、消费者的偏好显示以及提供成本的分担问题，并将这一通过谈判达成的成本分担比例称为林达尔均衡，其模型见图1。

图1 林达尔均衡

公共产品的供给效率问题源于供给和需求两个方面，一方面是需求方的“消费者偏好”显示难题，另一方面是供给方是否引入竞争机制，降低成本，节约社会资源问题。因此，实现公共产品有效供给应解决两个问题：一个是建立合理偏好显示机制，诱发消费者显示其真实偏好；另一个是引入竞争机制，降低其供给成本，激发其供给动力。

2 公共产品政府供给机制理论

2.1 市场失灵

私人部门提供公共产品会产生两个问题，一是效率问题，二是公平问题。经济学家认为，政府之所以替代市场提供公共产品，其原因在于私人提供公共产品难以实现“帕累托”效率，存在经济学意义上的“市场失灵”。经济学家们探究了导致“市场失灵”的原因，认为“市场失灵”应归于公共产品的基本经济属性，即非排他性和非竞争性。正如萨缪尔森所言，私人物品可以通过市场被有效地提供出来，而公共物品则常常要求集体行动。[13]21-30市场提供所导致的失灵问题主要源于其两种特性所带来的两个方面的难题：一是“搭便车”问题；二是偏好显示问题。由于消费者已知公共产品具有非排他性和非竞争性，因此存在“搭便车”的激励，同时隐瞒自己享用公共产品所获得的满足程度，以达到规避成本的目的。这种对真实效用的隐瞒将导致一个严重的问题，即体现消费者“边际效用”的价格机制在调节公共产品供给的有效数量上出现失灵。由于消费者隐瞒了真实的数量偏好以及带来的真实效用，因此，也就无法确定社会对于公共产品的真实需求，导致公共产品的供给数量偏离社会需求，从而无法实现公共产品的有效供给和社会资源的有效配置。另外，市场除了不能实现公共产品的有效供给之外，也不能解决社会公平问题。私人部门提供公共产品往往出于对利润的追逐而非公共利益，并通过收费的方式弥补成本和获得利润，由于消费公共产品必须付费，低收入消费者会出现消费不足，导致部分公共产品闲置，造成资源浪费。所以，出于社会公平目的，可收费物品也不能完全依赖市场提供。[14]54-61

2.2 公共产品政府供给机制的合理性

政府和市场是两种配置资源的方式，其中前者是“看得见的手”，后者是“看不见的手”。由于政府这只“看得见的手”比市场那只“看不见的手”在提供公共产品方面更富效率，因此，由政府替代市场来提供公共产品则无可厚非。公共产品理论的集大成者——萨缪尔森对这种观点进行了诠释，认为广义的公共产品理论为政府这只“看得见的手”参与公共产品的供给以及管制提供了理论基础。科斯认为，政府存在的理由是为了节约交易成本，企业是对市场的替代，同样，政府为了有效提供公共产品而替代了市场。科斯解释说，市场通过价格机制和交易契约来配置要素，企业通过行政手段来配置要素，但政府和一般企业相比则是一个超大型集团，能够通过强制命令来配置公共资源。在这个超大型集团内部通过交易内部化以达到节约交易成本之目的，即政府提供公共产品可以节约交易成本。[15]26-28另外，政府还具有强制优势。斯蒂格利茨认为，政府是具有强制力的常设组织，政府可以借助自身的强制力取缔低效的经济活动，并通过行政处罚权对市场经济中的违规、违约行为进行处罚。他认为，政府完全有能力克服“搭便车”问题，不利用政府的优势而去追求其他组织来解决公共产品的提供问题，若非哗众取宠，便是舍本逐末。

政府提供公共产品源于两个方面的需要，一方面为了提高效率，另一方面为了满足社会需要，并实现公平。公共产品大多是社会所必需的产品，是提高社会福利的重要基础。如果没有政府的提供，人们的福祉就无法得到满足。如果公共产品由私人提供，则可能触发社会公平问题。提供公共产品的目的，一是为了社会普遍的需要，二是为了扶危济困。无论出于哪种需要，若由私人提供公共产品，则使用公共产品就必须付费，因此，消费该公共产品就会受到收入多寡的约束，使贫困者无经济条件享用，或只能少量享用，其本质变成公共产品为富人提供，而非为了穷人，这有悖于公共产品提供的初衷，且有失公平。

总之，大多数学者认为，政府在提供公共产品过程中兼具两种优势，即效率优势和公平优势，此成为政府提供公共产品和社会服务的逻辑起点。然而上述研究仍存在一些缺陷，其缺陷在于缺乏对公共产品进行认真细微的审视，导致对公共产品的研究抽象化和笼统化，进而缺乏对公共产品进行横向和纵向的区分。从横向方面来说，不同的公共产品在两种属性上所具有的程度是不同的，因而可以区分为纯公共产品和准公共产品，并以此为基础区分政府机制和市场机制在提供产品上的职能，在此，政府应负责提供纯公共产品，而市场则负责提供某些准公共产品；从纵向方面来说，公共产品的供给可以根据产权的可分割性将其分解，同时，政府机制与市场机制应根据各自的优势发挥其各自的作用，并建立起公共部门和私人部门合作供给机制，最后通过公私部门的共同努力，实现公共产品供给的效率目标和公平目标。

3 准公共产品供给理论

由于纯公共产品具有非排他性和非竞争性，使得市场机制和自愿合作机制在其提供问题上存在难以回避的缺陷，因此，这一提供的重任就责无旁贷地落在了政府身上。然而现实生活中，更多的物品属于准公共产品，因此，有必要探讨一下准公共产品的有效供给问题。

3.1 准公共产品的政府供给

准公共产品的提供主体不同，导致的效率结果不同，同时造成的公平结果亦不同。传统经济学理论认为，由于准公共产品具有纯公共产品的某些属性，所以，准公共产品若由市场机制提供，必将出现市场机制的失灵。而准公共产品市场机制提供失灵的原因涉及到准公共产品的基本属性，其包括：非竞争性和非排他性、正外部性、自然垄断性。

准公共产品之所以由政府来提供，是因为政府机制比市场机制在提供公共产品方面具有诸多优势。具体包括：

(1)克服“搭便车”的优势。政府具有权力优势，可以国家强制力并通过税收的方式进行融资，克服由于非排他性和非竞争性所导致的“搭便车”问题。

(2)特权优势。一般情况下，任何组织只有付出一定的成本才有权要求他人履行彼此间的契约，然而政府却不同，它可以通过自身所具有的强制力，强迫对方无条件地履行。此外，政府还可以采用准许经营的形式特许那些得到许可证的人依法进行经营。特许经营的目的出于确保公共产品的有效供给。

(3)节约成本。这里的节约成本包括两个方面，即节约交易成本和组织成本。按照契约论的观点，政府具有较强的协调和整合能力，在克服外部性和解决公共产品提供问题上具有较低的交易成本。另外，政府作为国家的政治组织，其提供公共产品的组织成本比市场也较低。若把准公共产品的提供交于政府，则可以在以上两个方面节约成本。

(4)融资优势。在公共产品供给严重不足以及民间资本严重短缺的情况下，政府可以凭借其货币政策和财政政策为产品的供给提供支持。

3.2 准公共产品政府供给的边界

虽然政府机制比市场机制在提供公共产品方面具有诸多优势，但是，经济学家并不因此认为准公共产品的有效提供可以完全交于政府，究其原因主要有：

(1)产品的竞争关系。社会资源的稀缺使政府和市场两种机制存在着替代关系，准公共产品和私人产品存在资源争夺关系，若政府无节制地拓展准公共产品的外延，会导致“挤出效应”，即公共产品挤占私人产品应占有的资源份额。

(2)有失效率和公平。如果政府机制包揽全部准公共产品的提供和生产，而将私人部门赖以生存的市场机制排除在外，不仅会导致因政府垄断而缺乏市场竞争条件下的效率损失；同时政府机制也会导致社会的不公平问题，即只有部分人受益于准公共产品，而非社会全部，若政府将全部准公共产品均纳入提供范围，则对其他不能受益的成员有失公平。

(3)财政条件的限制。正如财政学家瓦格纳所提出的“瓦格纳定律”所表述的那样，随着政府职能的不断扩张，包括公共产品提供种类的增加，导致财政支出呈逐年扩张的趋势，这将极大地危及一国的财政安全，因此，应根据一国的财政条件适当控制公共产品的供给范围。[16]64-71

经济学界就市场和政府的分工和职能划分已达成明确的共识：一是非排他性和非竞争性的纯公共产品，一般由政府提供；二是很强的正外部性关系到现代社会民众福祉的产品应由政府提供；三是具有自然垄断性的准公共产品宜由政府提供，并应对其加以规制；四是投资规模大或需要跨区合作，且私人部门无力生产的产品还需政府提供。

3.3 准公共产品供给中的政府机制失灵

市场机制因公共产品特有的经济属性而存在市场失灵。政府在提供准公共产品方面虽有优势，但也并非万能，也存在着政府失灵的问题。

由于公共部门供给公共产品缺乏效率，学者们对此提出了促进效率的两种方式。第一，引入市场竞争。历史经验表明，市场竞争越充分，生产者迫于竞争压力，努力降低生产成本，提高产品质量，促进技术革新，满足消费者的需求，进而提高供给效率。[17]189-191第二，建立激励约束机制。公共选择学派代表人物布坎南从经济人的假设出发，阐述了对官僚机构实施约束的必要性。他以经济人假设为基础对官僚行为进行了分析，认为现实社会中无私奉献、一心为公的“官僚”确实存在，但仍不能认为所有的人都是大公无私的。如果百分之一的人做了百分之一的错事，其对社会的危害也不可小觑。因此，有必要建立防范错误和纠正偏差的制度。

4 准公共产品市场供给机制的回归

4.1 准公共产品市场供给的理论依据

政府并非万能，政府也存在失灵的问题，政府失灵为其他供给主体的介入提供了可能，经济学家对此进行了研究，并获得了一些有价值的结论。

以科斯为代表的现代产权理论认为，市场机制提供公共产品低效的根本原因在于其产权不够明晰。只要产权完全明晰，并确保不会受到任何侵犯，某些市场失灵则可以完全避免。对此，科斯有过精辟的论述，由此被冠以“科斯定理”。科斯认为，如果产权是明晰的，并且交易成本为零，则无论将物品的初始产权赋予谁，通过市场交易达成的结果都是具有“帕累托效率”的，因此，产权明晰成为准公共产品由市场机制提供的前提。

公共选择学派的代表人物布坎南也对此进行了探讨，他利用自己之前提出的俱乐部理论全新地解释了如何通过市场机制提供公共产品的问题。布坎南认为，在以纯公共产品与私人产品为两极的连续谱系中，存在着具有拥挤性特征的俱乐部产品，该种产品具有局部非排他性和拥挤性的特征。为了实现俱乐部产品的有效供给，可以通过收费实现局部排他，这种排他性的收费制度既可以实现俱乐部的最优规模，同时也能实现俱乐部成员的效用最大化。

4.2 准公共产品市场供给的合理边界

政府和市场这两种配置资源的方式都有其优势和不足。对于准公共产品的供给来讲，市场和政府各有不足，也各具优势。即二者都有自己的合理边界。公共产品是否由市场来提供，取决于准公共产品的排他性程度。一般来讲，只有那些投入成本相对较低、私人部门具有该产品的投资实力、且无需跨区合作的项目才是市场机制提供的合理边界，确定合理的边界对于划分政府和市场的经济职能具有重要的现实意义。

准公共产品所具有的不同程度的非排他性和非竞争性在时空上是可变的。随着经济技术条件的变化和排他性技术的提高，纯公共产品、准公共产品以及私人产品的外延也会发生变化，这种变化为准公共产品的市场化提供了条件。从历史经验来看，在排他手段发展的前提下，依据产品属性维度坐标，公共产品沿着纯公共产品——准公共产品——私人产品的路径演进。反之，则相反。

由市场还是政府提供公共产品，不仅取决于效率条件，还取决于诸多其他社会目标。市场机制虽然可以通过竞争提高供给效率，但市场机制却不能实现自由、健康、公平和公正。当公平目标比效率目标更重要时，即使该产品可以实现排他，也应该由政府提供。

4.3 私人部门参与下形成的准公共产品供给方式

准公共产品一般有三种供给模式，即政府模式、市场模式、第三部门模式。政府供给模式依据集体决策，根据中位选民定理，政府决策的最终结果取决于选民的偏好分布，在单峰偏好分布情况下，根据霍泰林空间定点理论，中位选民的偏好因获多数而胜出。政府供给的资金来源于税收，供给目的出于社会公平，组织结构为官僚制结构；市场供给模式是私人决策，私人为追求企业利润，实现经济效率，实行科层制组织结构；非营利组织供给模式致力于道义和慈善，内部成员不求回报，内部组织关系松散。市场参与下形成的准公共产品供给方式主要有以下几种：

(1)公私部门合作方式。首先，排他性准公共产品。对于具有排他性的准公共产品来说，如果现有技术具有排他性，则该产品既可由政府提供，也可由市场提供。若由政府提供，则公众可免费使用，其提供成本可以税收的方式取得；若由市场或私人部门提供，则其成本通过收费的方式取得。若两者都可以提供，则提供方式取决于两者成本收益的大小。其次，竞争性的准公共产品。具有竞争性准公共产品，一般实行公司合作的供给方式。由谁提供则取决于两者净收益的比较。最后，正外部性准公共产品。政府通过向私人部门发放财政补贴，来为正外部性给社会带来的收益提供激励。[18]17-20

(2)第三部门提供方式。第三部门又称非营利组织，准公共产品的非营利组织志愿供给方式。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德用均衡分析的方法诠释了非营利组织存在的必要性，认为非营利组织的存在是对政府功能缺失的有益补充，政府、市场和非营利组织共同构成了准公共产品供给过程中相互补充和相互替代的工具。美国法经济学家亨利·汉斯曼认为，在“非分配约束”条件下，由非营利组织提供准公共产品就可以避免众多的欺诈行为，因此，某些政府和市场就不能很好地提供准公共产品，因而应由第三部门介入。美国非营利组织专家——萨拉蒙提出了除政府管理之外的第三方管理模式，认为政府的某些职能可以由第三部门来取代。此种模式的优点在于，既可以避免政府机构的膨胀，又可以用节省下来的资金增加公共产品的供给。一言以蔽之，在存在着政府和市场双重失灵的条件下，第三部门作为政府和市场的替代便应运而生。[19]28-31

5 准公共产品供给侧改革及市场化提供模式实践

由于纯公共产品只是少数，而大部分是准公共产品，因此，在准公共产品的提供过程中，应注重发挥市场和政府各自的优势，而不应把市场和政府割裂开来，从而实现公私部门的合作关系，实现准公共产品的有效供给。

5.1 准公共产品供给引入市场机制的制度设计

为了保证准公共产品的有效供给，充分发挥市场机制的效率优势，美国经济学家萨瓦斯给出了准公共产品供给的十种制度安排和九种生产方式。其所倡导的供给方面的制度安排包括：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。其所倡导的生产方式包括：传统的政府内部生产、协调生产、共同生产、合同外包、特许经营、凭单制、使用者付费、政府补助、私人主动融资计划。

5.2 引入市场机制的决策步骤

除了给出公共产品供给制度安排和生产方式外，萨瓦斯还提出了公共产品引入市场机制的步骤，具体包括：提供什么、如何提供、生产方式、生产评价等。

5.2.1 提供什么和由谁来提供

提供什么和由谁提供，解决了提供产品和提供主体问题，提供产品的范围应限定在公共产品领域，提供主体更多地强调了政府提供和市场提供。萨瓦斯指出，政府可以提供，但应提高政府提供的效率，这一点可以通过向私人部门学习经营和管理方法来实现；市场也可以提供，但应充分利用私人部门的效率优势，即能由私人部门提供的力争由私人部门提供。

同时，萨瓦斯还给出了公共产品供给引入市场机制的形式，具体包括：政府内部改革、政府委托授权、政府撤资、政府淡出等，并强调公共部门应引入企业管理方法，或公共部门转交给企业经营，或政府从准公共产品提供领域逐渐退出，以突出市场机制和私人部门的效率优势，为私人部门参与准公共产品提供和生产提供理论指导，公共产品供给引入市场机制的形式见表1。

表1 公共产品供给引入市场机制的形式

5.2.2 公共产品类型和供应的安排方式

萨瓦斯针对产品服务的生产和提供，提出政府服务、政府出售、政府间协议等10种基本制度安排，包括政府直接生产、政府间接生产、政府退出等。公共产品类型和供应的安排方式见表2。

5.2.3 具体生产方式

为了评价政府直接生产和政府间接生产的优劣，萨瓦斯给出了不同生产方式的评价指标，在此，根据表2指标对不同的生产方式进行粗略分析，进而选择不同生产方式的评价指标及其评价结果。见表3。

表2 公共产品类型和供应的安排方式

表3 选择不同生产方式的评价指标及其评价结果

注：**表示该种特征十分明显，*表示不太明显，空白表示缺乏。

5.2.4 不同生产方式的优劣

相关文献给出了政府生产在不同公共产品或服务中的优势及引入市场机制的方式。[20]16-21

(1)纯公共产品。纯公共产品包括：普通纯公共产品和特殊公共产品。第一，普通纯公共产品。普通纯公共产品，如国防、外交、法律、司法、环保等，具有效用的不可分割性、消费的非排他性，无法通过收费方式收回成本，只能通过税收融资。政府生产具有成本和规模优势。通过委托授权方式将生产链条中的某一个或某几个环节交由市场生产，如消防服务的政府间协议和外包、监狱外包、军需采购等。进行产权设计改变产品属性，便于资源的重新配置。第二，具有特殊意义的公共产品。如调节经济政策，就业政策、收入分配政策等。政府利用公共权力通过强制方式(税收)为生产融资，以宏观产业政策代替指令性计划，实现市场化调控；以商业银行的买卖证券代替中央银行的金融政策干预。

(2)混合公共产品。混合公共产品包括自然垄断产品和优质品。第一，自然垄断产品。如交通、通信、电力、自来水等，其主要特点为：技术上可以做到排他，在未达到“拥挤点”之前具有消费的非竞争性；初始投资巨大，边际成本往往小于平均成本；具有规模经济优势，易形成垄断；可通过收费方式提供。政府和市场均可提供，但政府垄断生产可能质次价高；政府资本相对有限，导致此类产品效率低下；政府可打破垄断引入竞争机制，由消费者付费，但政府需对此进行管制。引入市场机制的方法包括：使用者付费、特许经营、政府间协议、公司合作生产。第二，优质品。优质品包括基础教育、基本公共卫生、保健、社会保障等。其本质上具有私人产品的特性，但其广泛的正外部性或信息不完全性而造成不完全市场。政府和市场均可生产，但市场生产难以实现资源的配置效率，因而可能还会产生不公平问题。

丹尼尔—波塔士给出的不同生产方式优劣比较，[21]17，具体包括：

(1)合同外包。其优点是不仅可以提高生产效率，改善公共服务质量，而且可以节约政府成本，缓解财政压力，降低服务价格。其缺点是易招致政府雇员的反对，导致私人垄断，因而要求政府具备较高质量监管能力和绩效评估能力。

(2)特许经营。其优点为有利于吸引民间知识、技术和资金，节约成本，缓解财政压力。其缺点为易招致政府雇员的反对，导致私人垄断，且要求政府的监管能力和绩效评估能力较高。

(3)凭单制。其优点是给民众更多选择自由的机会，增进社会公平，提高生产效率,节约资金，防止腐败。其缺点为需要政府持续投入。

(4)补助。其优点为比直接由政府提供成本低，其缺点是政府需要持续投入，过程不够透明。

5.3 准公共产品供给中引入市场机制的方式方法

5.3.1 准公共产品供给中引入市场机制的效率及存在的问题

巴巴拉认为，公共部门不同于私人部门，其实施的任务界定、工作标准以及责任追究，很难在公共部门得到精准的贯彻实行。这似乎是公共部门和私人部门之间存在巨大成本差异的主要原因。引入市场机制后可能产生的效果包括：明显地节约政府成本；提高公共产品或服务的质量和数量；增进社会公平；为政府带来利益。但引入市场机制后也可能产生一些问题，如官员腐败、竞争不够充分或产生新的垄断、公共产品或服务的价格提高、撇脂现象、控制力削弱、政府雇员安置问题。[22]39-46

5.3.2 合同外包

据美国的一项调查表明，99%的地方政府曾通过合同外包的形式实行了公共服务的民营化，其中，涵盖了200多个公共服务项目，涉及社会生活的方方面面，内容非常繁杂，上至空气污染治理、飞机场管理，下至下水道维修、人行道修补、雪后服务等等。[23]45

5.3.3 特许经营

萨瓦斯以及一些相关文献给出了特许经营适用的项目或服务类型、特许经营的主要类型、几种主要特许经营模式的区别、公私部门扮演的角色、特许经营具体方式的选择、适用对象分析等。

(1)特许经营适用的项目或服务类型。特许经营主要包括：交通、水资源及其设施、健康、教育设施、惩教服务、艺术、体育和娱乐设施、会议中心、政府办公设施、社会住房等。

(2)特许经营的主要类型。特许经营主要包括：经营和维护(O&M)、设计-建设(DB)、建设-经营-转让(BOT)、租赁-建设-经营(LBO)、建设-租赁-经营-转让(BLOT)、(设计)-建设-转让-经营(BTO(DBTO))、建设-拥有-经营-转让(BOOT)、设计-建造-投资-经营(DBFO)、建设-拥有-经营(BOO)、购买-建设-经营(BBO)。

(3)主要特许经营模式的区别。主要特许经营模式有四大项(投资、建设、经营、拥有)、八小项。在此对BOT、DBOT、DBFO、BLOT、BOOT和BBO等几种主要特许经营模式进行比较，见表4。

表4 几种主要特许经营模式的区别

注释：*表示具有该种特征，空白表示不具有该种特征。

由表4可知，通过对BOT、DBOT、DBFO、BLOT、BOOT和BBO等几种主要特许经营模式的比较发现，不同模式所具有的优势和不足，这为特许经营模式的选择提供了理论和实践借鉴。

(4)公私部门扮演的角色。充分发挥私人部门的效率优势，是公共产品提供方式民营化和市场化的初衷。公、私部门在公共产品提供过程中，对于不同的特许经营模式，双方所扮演的角色差异较大。不同特许经营模式中，公共部门和私人部门扮演的角色，见表5。

(5)特许经营方式的选择。世界银行发展报告从竞争潜力、公共产品或服务特性、收费弥补成本的潜力、收入再分配因素、外部性因素、市场化指数等几个指标，针对不同基础设施项目引入私人资本的可行性程度进行了分析。[24]115-116见表6。

表5 公、私部门扮演的角色

表6 不同基础设施项目引入私人资本的可行性程度分析

(6)特许经营的适用对象。各种特许经营适用的具体情形不同，其中管理外包、O&M，LBO、BOT、BBO，DB、DBO、DBFO、DBTO、BOOT、BOO，分别适用于管理维护已有的设施、扩建已有设施和新建设施。

5.4 供给侧改革实践

英国撒切尔夫人是国有企业民营化和公共服务民营化的实际践行者。1979年，英国实施了旨在促进供给效率和减轻国家财政负担的国有企业民营化改革，并成为西方国家国企改革的先行者。[25]83-87撒切尔夫人以国有企业改革为重点，放松政府对国有企业的管制，其改革内容包括：第一，直接出售国有企业所有权，实现产权向民间的转移；第二，将国有企业经营权向民间转移，长期特许民间经营；第三，企业股票上市，实现政府和市场风险分担；第四，其他措施包括特别股、立账、暴利税等。通过政府的特别股，保证政府对关键行业的有效控制，并有效规避国有企业被其他企业收购或兼并的风险。

美国里根政府于1988年推出了一系列的民营化举措。第一，联邦政府层面。部分政府企业被出售，包括联合铁路运输公司。第二，联邦机构辅助服务中的部分项目也以合同外包的形式被承包出去。第三，地方政府层面。辅助性服务和对公众的直接服务均以合同外包的形式进行民营化改革，实现了公共产品供给和生产的民营化和市场化。

6 结 语

公共产品理论是确定政府边界和市场边界的基础，是进行政府职能和市场职能划分的理论依据，研究公共产品理论的发展将会为我国经济的进一步市场化提供理论依据。

萨缪尔森提出了纯公共产品的两个基本特性，即消费的非竞争性和非排他性，但并未定义介于纯公共产品和纯私人产品之间的“准公共产品”。布伦德尔则给出了可以囊括所有产品类型的公式方法。美国经济学家布坎南提出的“俱乐部产品”理论，丰富和发展了准公共产品理论。关于准公共产品的性质，一般认为应具有不完全竞争性和不完全排他性、正外部性、时空相对性和自然垄断性。美国经济学家曼昆认为共有资源和自然垄断性物品属于准公共物品。

私人产品的有效供给条件，即为生产与交换的一般均衡条件，即帕累托效率条件，其图解模型为横向加总模型。公共产品的有效供给条件，即为萨缪尔森条件，其图解模型为纵向加总模型。而鲍温机制和林达尔机制解决了公共产品消费者偏好显示和成本分担问题。

“市场失灵”是政府提供公共产品的理论依据。政府机制可以通过强制手段克服“搭便车”和“偏好显示”问题，具有效率优势和公平优势。政府提供准公共产品也同样具有诸多优势，如克服“搭便车”优势、特权优势、节约成本优势和融资优势。然而，政府提供准公共产品也会导致产品缺乏竞争、有失效率和公平等问题，即政府失灵问题。科斯和布坎南认为，在产权明晰的条件下，可以通过市场机制或者俱乐部机制实现准公共产品供给效率。市场机制提供准公共产品的方式包括公私部门合作和第三部门提供方式。

在准公共产品的提供过程中，应注意发挥市场机制和政府机制的优势，加强公私部门的合作，实现准公共产品的有效供给。美国经济学家和民营化专家萨瓦斯给出了准公共产品供给的十种制度安排和九种生产方式，并给出了公共产品引入市场机制的决策步骤。

通过对公共产品供给侧改革的理论逻辑与供给实践的探索，将为我国公共产品供给侧改革提供一些借鉴依据。进行产品的提供和提高生产效率必须首先搞清楚产品的经济属性，即属于纯公共产品，私人产品还是二者之间的准公共产品，因此，界定产品的经济属性是进一步明确产品提供主体的前提条件，即由公共部门提供还是由私人部门提供，即明确由谁出资。出资并不等于直接生产，至于由谁来生产或经营，仍需要考虑生产效率问题。一般来讲，市场机制具有效率优势，应更多地引入市场机制，即使在公共产品生产的某一环节引入市场机制，也能够提高服务质量，降低生产成本，提高公众的总体福利水平。