浅析村（居）法律顾问机制的建立和完善

摘 要 近年来村（居）法律顾问已经在全国范围实现了全覆盖，打通了基层法律服务的最后一公里，普遍受到欢迎和好评，但实践运行中，还存在有关部门不重视、群众不领情、服务质量待提高等问题。文章分析村（居）法律顾问工作存在的典型问题，结合工作实践，提出相关机制的建立和完善建议，以期打破村（居）法律顾问的发展瓶颈。

关键词 村（居） 法律顾问 困难 机制建立

作者简介：李平，贵阳市公共法律服务中心（贵阳市公职律师事务所）副主任。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.199

党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服務体系建设”，至此，各地司法行政机关特别是以江苏、浙江、广东、安徽等沿海发达省市为代表的司法行政机关，充分发挥司法行政职能，积极探索建立当地的公共法律服务体系，村（居）法律顾问均作为公共法律服务的重要内容同步推进。2017年，司法部印发《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，进一步从顶层设计上明确了村（居）法律顾问是公共法律服务的一项重要内容，并要求2018年底前全国基本实现村（居）法律顾问全覆盖，从此，村（居）法律顾问的普及工作在全国各地迅速推开。经过近几年的积极探索，村（居）法律顾问普遍受到群众欢迎，取得重大成效，但实践中所凸显出的一些困难和问题也不容回避，村（居）法律顾问机制需要进一步建立和完善。

一、村（居）法律顾问的基本内涵

村（居）法律顾问是指受村（居）委员会聘任，为村（居）组织和村（居）民提供法律服务的法律专业人员，受聘对象主要是律师、基层法律服务工作者以及其他具有法律专业知识的人员，如公证员、退休法官、检察官、高等法律院校教师、学生等。在法律顾问的传统分类中，根据聘请主体的不同，主要分为政府法律顾问、企业法律顾问、私人法律顾问，没有村（居）法律顾问这个类别。村（居）法律顾问这一提法大约在2013年、2014年，即党的十八届三中、四中全会召开前后才开始出现，由最初的“律师公益服务进村（居）”“法律顾问进村（居）”“一村（居）一法律顾问”等演变而来。村（居）法律顾问工作的牵头推动部门主要是司法行政机关，但聘请主体主要还是村（居）委员会的名义进行，将其称之为“村（居）法律顾问”与根据聘请主体为标准传统分类不谋而合，相得益彰。

村（居）法律顾问与企业法律顾问、私人法律顾问相比，从聘请主体、服务对象，甚至从字面上看，其区别都较为明显，大家容易理解。但与政府法律顾问相比，有人认为为村（居）提供法律服务类似于为政府提供法律服务，没有必要另设一个类别，可以直接称之为“政府法律顾问”。这个理解并不正确，从聘请主体、工作内容看，二者有着各自的特点。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，政府法律顾问的聘请主体为各级党政机关及其工作部门，工作职责主要是为党政机关的重大决策、重大行政行为、重大合同、重大案件等提供法律意见，参与起草规范性文件、法律文书，代理诉讼等法律事务。根据司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，村（居）法律顾问的聘请主体为村（居）委员会，其工作职责主要是，为村（居）委员会及村（居）民提供法律咨询、开展普法宣传、参与纠纷调解、代理诉讼、协助制定村规民约、提供村（居）治理重大决策法律意见等。

二、村（居）法律顾问工作存在的典型问题

村（居）法律顾问对基层法治建设，特别是普及基层法律知识、促进矛盾纠纷化解、降低村（居）治理风险等方面发挥了重要作用，取得了重大成效。但通过认真观察了解，目前村（居）法律顾问工作与新时代党中央、国务院关于公共法律服务的总要求和人民群众对公共法律服务工作的迫切需要还存在差距，具体到村（居）法律顾问工作，主要体现在以下三个方面：

（一）作为推动主体，有关部门对村（居）法律顾问工作的重视程度还不够高

党的十八届四中全会提出推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设后，公共法律服务作为全面推进依法治国的重要内容提上了议事日程，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。2019年中央政法工作会议上，习近平总书记再次强调，要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。司法部出台一系列指导性文件，强力推进包括村（居）法律顾问在内的公共法律服务体系建设。但由于村（居）法律顾问的法律咨询、普法宣传、纠纷化解、风险防范等功能与同属政法工作的公安侦查、检察起诉、法院审判等工作相比，与地方经济建设、维护社会稳定等工作相比，在有关部门或部分地方领导看来显得并不那么急迫，于是重视程度不够，反映在具体工作上就是配套政策不健全、人员配备不足、经费保障不力等，导致村（居）法律顾问工作推进力度不强。

（二）作为服务对象，部分村（居）民不信法、不信任村（居）法律顾问等现象仍然存在

一方面，中国几千年的法制传统主要是“礼法合一”刑事法律文化，很少涉及民事和行政法律领域，以契约为核心的民商事法律和依法行政理念下的行政法律规范，在新中国土壤上植根发芽的历史并不长，广大群众特别是农村群众由于法律文化知识的欠缺，对违法犯罪行为有所认识，但对与日常生活息息相关的民事法律、行政法律规范并不熟悉或认识较少，矛盾纠纷发生后，习惯于找熟人、托关系解决，发展到后来，无论民事纠纷还是行政纠纷，人们都热衷于通过上访等方式希望处理结果能够立竿见影。另一方面，虽然近年来国家加大了法律的宣傳普及力度，法院的一桩桩判例也让群众知道法律途径是解决问题的重要方式，但部分群众对村（居）法律顾问了解甚少，认为免费的律师不可靠，信任基础不牢固。

（三）作为服务主体，部分村（居）法律顾问的个别不良因素影响了这项工作的总体效果

总体说，绝大部分律师、基层法律服务工作者的专业知识和工作能力不可挑剔，但由于队伍庞大，参差不齐的现象也在所难免。部分律师在城市生长、生活、执业，欠缺基层工作经验，没有掌握与群众交流方式方法，在与群众打交道时，沟通并不顺畅，导致出力不讨好的情况时有发生。此外，由于村（居）法律顾问工作以公益为主，政府给予适当补贴，付出与收入并不完全对等，个别村（居）法律顾问忙于自己的业务，对这项工作积极性不高、责任心不强，未按合同约定的时间、次数以及约定的服务事项提供服务，存在“顾”而不问、服务态度敷衍、服务质量不高等情况。

三、村（居）法律顾问机制的建立和完善

村（居）法律顾问工作普遍受到群众的欢迎和好评，但也出现了有关部门不重视、个别群众不领情、服务质量待提高等问题。国家层面对这项工作较为重视，已经出台了一系列的政策强力推进，但各地在贯彻落实过程中存在执行力度不强、推进举措不力、服务保障不足等问题，总体来说，就是村（居）法律顾问的相关机制还需要进一步建立和完善，才能促进工作向纵深推进。

（一）督促机制

村（居）法律顾问工作是一个系统工程，参与部门和人员众多，主要由司法行政部门牵头，需要地方党委、政府、财政部门等配合，涉及律师、基层法律服务工作者等自由服务人员，没有建立督促机制，工作难以推进。尤其是地方党委、政府的重视程度和支持力度至关重要，只有建立督促机制，明确责任主体、工作事项、问责举措等，才有利于工作的顺利推进。

（二）协调联动机制

村（居）法律顾问工作涉及部门多、人员广，服务事项可能与其他部门存在工作交叉，需要建立协调联动机制，资源共享，信息互通，才利于形成工作合力。如村（居）法律顾问主持调处矛盾纠纷，有可能该案件已由人民调解、信访部门处理，由于信息不互通，处理意见差距较大，极有可能引发新的矛盾。

（三）工作运行机制

村（居）法律顾问工作需要明确服务事项、工作方式、工作流程、工作标准以及相关要求，村（居）法律顾问必须严格按照规定或约定内容提供法律服务，否则涉嫌违约。运行机制不具体，村（居）法律顾问自由掌握空间过大，不利于工作的开展和管理。

（四）经费保障机制

目前，中央层面尚未对村（居）法律顾问经费予以明确，司法部关于公共法律服务建设的几个文件，只是提到要积极争取财政部门支持，推动公共法律服务平台建设和运行经费列入财政预算，没有明确具体的标准和要求。各地实施过程中，经费的补贴标准、来源各不相同，部分地区财政补贴较低，甚至没有财政补贴，村（居）法律顾问纯属公益性服务。经费保障机制不健全，不利于工作的深入推进和可持续发展。

（五）宣传机制

村（居）法律顾问工作开展时间短，老百姓对政府推动的这项民生工程还不熟悉不了解，部分群众对免费法律服务持怀疑态度，这些需要司法行政机关、基层各部门、村（居）法律顾问等采取多种方式，借助各种平台，加大宣传力度，努力提高村（居）法律顾问在群众中的影响力和知晓率，通过高效便捷的服务方式赢得群众对村（居）法律顾问的首选率和满意率。

（六）选任、培训机制

村（居）法律顾问带有一定的公益性质，政府购买服务或政府补贴，其标准与市场价存在不小差距，这就需要村（居）法律顾问具有一定的公益心和奉献精神。同时，村（居）法律顾问从事的是一项群众工作，村（居）法律顾问运用法律专业知识向群众宣传和普及法律知识，提高群众法律意识，帮助群众解决身边的法律困难，引导群众依法维护合法权益，促进社会和谐稳定。需要建立和完善选任和培训机制，选出政治素质高、业务能力强的人员担任村（居）法律顾问，并组织开展新任人员培训和适时的专项培训，确保村（居）法律顾问的政治合格、业务达标，开展业务工作严格遵循“以事实为依据，以法律为准绳”。

（七）考核、激励机制

村（居）法律顾问工作推进的情况，取得的效果、存在的问题、群众的满意度等，需要建立合理考核机制，通过适当的方式如走访群众、听取村（居）委员会意见等，对村（居）法律顾问进行考核评价，以此作为兑现村（居）法律顾问经费补贴的重要依据。为体现考核工作的公平公正，考核主体要由司法行政部门考核逐步向委托第三方考核过渡。同时，建立工作激励机制，对工作认真负责，做出积极贡献的村（居）法律顾问给予一定的奖励，包括物资奖励和颁发优秀村（居）法律顾问荣誉等精神鼓励，提高法律服务工作者参与村（居）法律顾问工作的积极性。

（八）惩戒、退出机制

目前，村（居）法律顾问工作需要进一步建立和完善惩戒机制和退出机制，以对极少数工作极端不负责、甚至起负面作用的村（居）法律顾问形成一定的威慑力，确保这项工作的健康有序开展。惩戒机制的建立，需要律师协会和司法行政机关发挥好行业管理和行政管理作用，对从事村（居）法律顾问工作过程中违反律师职业道德和执业纪律的律师予以惩戒。建立退出机制，针对工作责任心不强、工作效果差、未积极履行村（居）法律顾问合同、群众反映意见大的村（居）法律顾问进行撤换，确保村（居）法律顾问工作的高质量、高水平。