田园综合体土地整合利用规划模式研究——以惠州市惠城区汝湖镇上围村为例

王 思

（广东华远国土工程有限公司，广东 中山 528400）

土地整合是指在一定地域范围内，为达到经济、社会和生态效益最大化目标，在坚持实施农村土地家庭承包经营制度的基础上，在农民自愿的前提下，对农村土地利用结构在时间和空间尺度上进行多层次的设计和组合，通过土地改造、归并和再利用，使得土地相对集中连片，解决土地零碎化问题，从而提高土地利用率、产出率，降低生产成本，增加农民收入。土地整合主要包括城镇建设用地整合、农村居民点整合和零散耕地整合［1］。对于广东省惠州市惠城区汝湖镇上围村项目区而言，主要是零散耕地整合，其次是部分农村居民点整合。

1 土地整合模式

1.1 农村居民点整合模式

农村居民点整合模式主要有3种类型，即村庄内部改造型、迁村并点型与农村城镇化型。

1.1.1 村庄内部改造型。村庄内部改造型是在原址对村庄进行重新规划，并对废弃地、危旧房、空心村进行改造和整治，从而实现新农村建设和土地盘活。

1.1.2 迁村并点型。迁村并点型是把分散于大村以外的自然村并入行政村中，以一定地域范围内区位条件优越、实力强的村庄为中心，合并迁建其邻近的村庄，以形成具有一定规模、功能齐全的新的聚落形式。

1.1.3 农村城镇化型。农村城镇化型是指通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩，拆旧建新，实现原有农民生产生活方式的转变，使农村变为居民社区，居民就业、医疗等得到社会保障的一种整合模式。

1.2 零散耕地整合模式

零散耕地整合模式主要有3种类型：综合整治型、专项整治型与实用整治型。

1.2.1 综合整治型。综合整治型是把项目区域内的全部土地作为一个整体进行山、林、田、路和渠等的综合规划，将土地的生态设计与生态效益结合的模式。

1.2.2 专项整治型。专项整治型是指根据当地社会经济发展水平和自然条件，本着先易后难、重点突破的原则，对田、水、路、林和村的某一项进行整合，再由单一项目向多种方式发展，向外延伸扩大，待发展到一定阶段后，逐步过渡到综合整治的模式。

1.2.3 实用整治型。实用整治型是指根据项目区实际与村庄情况，采用不同的整治模式，主要是通过土地重组，进行适度规模化经营。一是连片承包耕地，向种田能手集中；二是竞价承包荒地，适度规模经营。

2 惠州市惠城区汝湖镇上围村土地利用特征

2.1 土地利用率较高，以农用地为主

惠州市惠城区汝湖镇上围村已利用土地面积1090.49hm2，未利用土地面积106.37 hm2，土地利用率达91.11%。已利用土地中，农用地占主导。2017年，惠州市惠城区汝湖镇上围村农用地面积达969.05 hm2，占全村土地总面积的80.97%，上围村属于典型的农业村。

2.2 土地利用区域差异明显

惠州市惠城区汝湖镇上围村北部地区以林地为主，土地开发强度小，土地利用以农业利用为主；中部及南部地区土地开发强度较高，土地利用以城市建设与村庄建设为主。

2.3 土地内涵挖潜深度不够

惠州市惠城区汝湖镇上围村城镇建设多注重外延扩张，不注意内部挖潜，内部闲置地、空闲地未得到充分利用，土地低效利用现象普遍存在。由于历史遗留等原因，村庄居民点用地大多缺乏统一规划，布局较为分散零乱，中部区域零星居民点较多，且建筑形式不规范。惠州市惠城区汝湖镇上围村村庄面积29.83 hm2，人口约2 000人，人均农村居民点用地面积149.13 m2/人，超过国家《村镇规划标准》（GB 50188—2007）规定的人均建设用地标准140.00 m2/人的控制上限，农村建设用地利用率低，具有土地整治潜力。

3 惠州市惠城区汝湖镇上围村土地整治潜力分析

根据《惠州市惠城区土地整治规划（2016—2020年）》，惠州市惠城区汝湖镇上围村土地整治潜力包含农用地整治潜力、农村建设用地整治潜力、城镇工矿建设用地整治潜力、土地复垦潜力及宜耕后备土地资源开发潜力，上述潜力除了宜耕后备土地资源开发潜力划分为第一等级，其他的潜力均为第三等级，面积分别为81.01、2.69、0.00、2.08 hm2和40.44 hm2。

4 惠州市惠城区汝湖镇上围村土地整合方案

据前文所述，汝湖镇上围村处于惠州市惠城区汝湖镇城乡结合部，是惠城北部的城郊门户，距汝湖镇区不足10 min车程，处于惠州市中心区半小时生活圈，珠三角核心区2小时生活圈内，城镇化趋势明显。随着粤港澳大湾区建设的推进，深惠同步发展，且在国家乡村振兴战略背景与上围村田园综合体建设的推动下，上围村城乡一体化趋势将更加明显。因此，农村居民点整合模式建议采取农村城镇化型，这样更符合农村现代化发展趋势，对上围村经济拉动作用效果明显。

图1 农村居民点整合规划前后村庄肌理布局示意图

零散耕地整合模式根据广东省其他区域整合经验，建议采取实用整治型方式。根据项目区内零散耕地的实际利用情况进行土地整合，或是对新增建筑区或产业的边角地、夹心地、插花地等闲散和低效利用零散土地进行整合改造。根据《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》与相关“三旧”改造文件，上围村田园综合体新建项目“三地”整合规模不超过3.31 hm2。通过与产业项目或周边的住宅区“捆绑式”规划、收储，做项目配套开发用地，满足一部分建设项目用地需求，实现土地资源节约集约利用。惠州市惠城区汝湖镇上围村居民点整合规划前后村庄肌理布局示意图如图1所示。

5 土地整合过程中可能会遇到的问题及解决建议

①在土地整合过程中，最易出现的就是城镇规划用地需求与土地规划用地供给、基本农田保护与城镇建设开发之间的矛盾。建议尽早开展国土空间规划的编制及实施工作，避免发生冲突。

②农村土地规划薄弱，土地监管与土地信息缺失。建议建立土地管理信息系统，运用现代科技手段，开展土地利用动态监测与管理，结合国土资源“一张图”与土地规划信息系统，实现信息共享、快速查询、更新，保持土地利用数据的现实性，为土地整合规划提供信息支撑。

③农民土地整合意识不强，土地整合参与度不高。因此，应加大土地规划管理的法律法规和相关管理政策制度的宣传力度，增强村民土地资源与土地合理使用的意识，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—专家指导”模式推进农村土地整治［2］，让群众真切地感受到土地整合带来的新变化，为土地整合规划实施打下牢固的公众基础。

④田园综合体项目涉及面广量大，土地整合过程中会涉及地类的确定、机耕道和水利等规划，资金投入较大，涉及部门多，土地整合融资与部门联动协调落实不到位都会影响土地整合工作的开展。因此，建议要明确部门职责，强化共同责任，积极发挥村级组织的作用，整合各类支农惠农政策和资金，把土地整合与乡村振兴、新农村建设等各项工作进行统筹规划，集中力量打组合拳，真正把事情做好。