雄安新区规划编制体系的创新实践

同济大学建筑与城市规划学院

上海同济城市规划设计研究院有限公司

周 俭

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大历史性战略选择，是千年大计、国家大事。雄安新区规划建设是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动并倾注了大量心血。

为创造“雄安质量”和建设成为推动高质量发展的全国样板，按照高起点规划、高标准建设雄安新区的要求，需在规划建设方面不断创新，而面向未来的雄安新区规划的创新不仅体现在城市发展和城市规划的理念、目标和策略上，同时也需要规划编制自身的创新。这种创新的需要既是雄安新区建设发展的需求，也是雄安新区规划者的使命。

规划体系和规划编制方法的改革发展是我国改革开放以来城市快速发展不断总结经验、不断改革创新提升的结果。刚刚出台的建立国土空间规划体系的国家政策，就是对我国规划体系的一次重大创新性改革。《雄安新区起步区控制性规划》在现有的城乡规划体系中创新性地建立一个新的规划层次，其创新性主要体现在以下三个方面。

控制目标的创新

《雄安新区起步区控制性规划》是一个建构于现有的城市总体规划和城市控制性详细规划之间的策略性管控型规划。建构这样一个控制性规划的新层次，其核心就是紧紧围绕“一张蓝图干到底”的要求，目标在于以一张控制性的规划蓝图持续管控城市空间格局、结构性功能布局、城区建设边界、生态空间布局、骨干基础设施布局、公共服务设施标准等涉及经济、文化、环境、民生方面的结构性要素，保障城市发展愿景的实现。而这些目标对于现有的城市总体规划和控制性详细规划在技术方法上都是难以实现的。另外，对于雄安新区起步区198平方公里的规划范围，以及可能需要十几年甚至更长的建设周期而言，《雄安新区起步区控制性规划》对城市中的结构性要素具有更强的刚性管控作用，对非结构性要素具有更强的包容性和应对发展变化的韧性。《雄安新区起步区控制性规划》在雄安规划体系中的新定位使规划更具权威性，也使规划成果更具科学性。

管控体系的创新

根据雄安新区的规划体系和技术标准体系，《雄安新区起步区控制性规划》以实现结构性要素管控为目的建立了一个系统化的管控体系。其中，核心内容是以“土地利用管控”为主脉，以复合型土地利用类型为基石，构建了“土地利用管控”“规划建设管控”“规划单元管理”和“组团规划指引”等要件组成的具有层次性的管控内容体系，并与现有的总体规划和控制性详细规划顺利实现了承上启下的有机对接。同时，也在此体系框架下，进一步覆盖《雄安新区起步区控制性规划》中的城市风貌、生态环境、基础设施、公共服务以及规划管理等方面，形成整个管控体系的全新布局。

管控方法的创新

《雄安新区起步区控制性规划》要求“依据本规划编制各组团的控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计，制定重大基础设施等建设项目实施方案和工程设计，指导起步区有序开工建设”，在管控方法上强化了有效传导。《雄安新区起步区控制性规划》以现实的城市复杂性和多样性为规划管控的参照，充分考虑了发展的不确定性和社会的包容性以及风险应对，以科学、合理为标尺确定规划管理单元的规模、土地复合利用的类型，提出的“居住生活与公众服务”“产业发展与创新科研”“市政交通”和“城市绿地”四类复合型城市建设用地类型及其主导功能类型，以及以“十五分钟生活圈”为原则划定的“规划管理单元”及其管控重点和管控规定，为在这一层次的规划管控中实现高品质的城市生活、富有活力的城市空间和具有特色性的城市景观确定了良好的规划技术条件。

城市社会是一个最为复杂的社会，我们很难准确预测每个个体和群体需求的发展和需求的变化。因此，不论刚性管控还是弹性管控，面对众多的城市要素，用传统的思路确定规划的管控对象和对其的管控尺度很难有一个满意的答案。雄安新区这样一个从零开始的全新城市，其未来的居民结构现在还难以作出准确判断，其未来的社会需求也会随着时代变迁而发生无法预测的变化，科技的发展也必然带来生活方式的改变。另外，随着雄安新区建设的不断推进，城市不同地段的功能配比也会随着市场、区位、生活方式、人民需求的变化而变化。我们常常看到，城市中的地铁建成后在地铁站周边会聚集更多的商业服务设施和人流，居民的“生活圈”的实际范围也因此发生了改变；原来的居住区因为临近街区开发建设了商务设施等公共设施，也引发了居住区原有公共服务设施等级的升级和规模的扩大，等等。这都是城市建设和发展过程中的客观规律。新区规划建设坚持生态优先、绿色发展，坚持以人民为中心、注重保障和改善民生，对城市发展中不可预见的变化需要采用科学的管控策略。从《雄安新区起步区控制性规划》编制的思路可以看出，规划力图以“土地利用管控”类型为核心，建构一个整体的规划控制体系和一套相应的规划管控方法，尝试规划一个“真实的”城市。

雄安新区是千年大计、国家大事，围绕贯彻落实党中央、国务院对《河北雄安新区规划纲要》的批复精神和国务院对《河北雄安新区总体规划》的批复精神以及内容要求，《雄安新区起步区控制性规划》是一个十分有益的创新实践。通过对规划管控目标的创新、规划体系和管控方法的创新，必将为解决长期以来我国城乡规划实施管理中存在的难题和困境提供新的路径和宝贵经验。