国土空间综合管理业务框架下的测绘地信工作

◎ 自然资源部测绘发展研究中心主任 陈常松

机构改革之后，中央对自然资源管理的要求非常明确，那就是“两统一”。第一个“统一”是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，强调的是要发挥市场机制的作用，把自然地理要素变成有经济价值的自然资源，把它投入到工业生产系统中去。

第二个“统一”是统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。在第一个“统一”里，开发利用自然地理要素并不是想干什么就干什么的，要有规矩，这个规矩由什么决定呢？是一个国土空间，是一个“盒子”，所有的自然地理要素都在“盒子”里，要处理好自然资源要素跟要素之间的相互关系问题，相互之间不能打架。自然资源要素和要素之间的相互关系，再加上人类活动，就是国土空间。

自然资源部出的课题是自然资源管理定位与任务，我们把报告题目改成了国土空间，实际上自然资源管理跟国土空间治理是一回事。从自然资源角度来讲，土地、矿产、林草是资源，但是从国土空间治理角度来讲，就是土地政策、矿产政策、林草政策、测绘业务，角度不一样，但对象是一样的。至于测绘，它隶属于自然资源管理和国土空间治理的框架，是治理体系、治理工具的其中之一。研究自然资源管理框架下测绘地理信息工作的本质要求，就是要研究测绘工作和土地、矿产、林草不同业务之间形成的一种相互配合、相互协调的工作关系。研究思路首先是要明确国土空间的含义，其次是理解国土空间综合治理体系。接下来，我们从国土空间治理的要求和测绘业务特点来介绍测绘在自然资源管理工作中的定位和作用。

一、国土空间综合治理

（一）思想基础：山水林田湖草是一个生命共同体

关于国土空间的问题，还要回到习近平生态文明思想。习近平总书记把生态文明上升到人类文明形态的高度,提出“生态兴,则文明兴 ；生态衰,则文明衰”，科学概括了生态文明的主要内涵,即新时代推进生态文明建设的“六项原则”：“坚持人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“共谋全球生态文明建设”。这“六项原则”构成了习近平生态文明思想的理论内核,是新时代推进生态文明建设的根本遵循。与国土空间有最直接关系的，就是“山水林田湖草是生命共同体”。

2013年11月9日，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”把山水林草湖草之间的关系上升到命脉的角度，细细揣摩这个含义是非常有味道的。

山水林田湖草是一个生命共同体，首先意味着山水林田湖草等自然资源要素是有生命的，是运动的，而且不同自然资源要素的运动有各自的规律。这是“两统一”中第一个“统一”的理论基础。从要素角度来讲，要把握研究各个自然资源要素的运动规律，而不单单是通过市场机制的手段把自然资源要素变成自然资源。其次，之所以叫生命共同体，是因为山水林田湖草各个生命体之间存在着相互联系、相互影响、相互作用的关系，而这种“关系”的运动也是有规律的，我认为这是“两统一”中第二个“统一”的基础。

从这点理解的话，什么叫国土空间？自然资源要素和自然资源要素之间的相互作用关系构成了自然生态，也就是生态系统。自然生态和人类的开发利用活动构成了国土空间。

国土空间所蕴含的生态价值和经济价值是统一的。一个区域内所有的自然资源要素及其相互作用、相互影响关系共同构成该区域国土空间——这一国土空间首先具备生态价值；人类的需求及技术的发展促使人类不断开发国土空间，这一开发过程的实质是逐步使生态价值变为经济价值。保证这一链条符合、顺应、尊重大自然规律就是自然资源管理工作的核心任务。

（二）国土空间综合治理的要求

国土空间综合治理或者叫国土空间综合管理，实际上是对自然资源要素进行管理，对自然资源要素之间的相互关系进行管理，对人类的开发利用活动进行管理。在新的自然资源管理体制下，国土空间综合治理有两个重要特点，一是统筹地上国土空间和地下国土空间的管理，二是统筹陆地国土空间和海洋国土空间的管理。为什么把这个列出来？因为海洋和陆地过去是两套管理制度，各行其道，而国土空间管理是不能把陆地和海洋割裂开的。

（三）国土空间治理体系现代化路径

自然资源部强调，自然资源管理要精准化管理，这意味着国土空间治理体系建设要有一个现代化过程，这个过程有两个，一是不断信息化，二是业务融合。

第一，不断信息化。不管是测绘领域还是自然资源领域，信息化工作都是从上世纪七八十年代开始的。发展到目前，自然资源领域的信息化工作做得不错，不同自然资源要素管理的支撑技术逐步完成技术转型 ；管理方式、管理模式发生显著变化，逐渐形成一种现代政府管理模式，即“前店后厂”。

什么叫“前店后厂”？一个是业务建设，一个是政府对社会开展的政策制定、日常管理等一系列管理工作。“前店”涉及平台建设，提高审批、行政许可等工作的效率，加强电子政务建设。“后厂”是充分利用网络技术和地理信息技术来提高数据获取、处理和数据建设应用的水平和能力。国土空间治理现代化就是进一步充分应用信息技术、智能技术，促使“前店”“后厂”更加无缝衔接，并促使“前店后厂”涉及的各业务环节更加智能化。

那么，自然资源管理工作和过去的测绘地理信息工作有什么区别呢？原来的测绘地理信息工作没有“前店”，没有行政管理工作。而自然资源管理工作则是在前期业务工作研究的基础之上，附着了大量的政府决策层，包括行政审批等一系列工作，都是在业务工作的基础上开展的。

信息化时代，“后厂”不管是土地、矿产、海洋，还是地质、测绘等业务工作，在技术上是一样的，都是数据获取、处理、管理和应用。区别无非是原来我们提供给整个社会使用，现在是提供给“前店”的政府决策部署使用。那么，测绘在自然资源管理中到底起到什么作用？ 实际上测绘就是一个核心技术地位。

自然资源机构和职责整合完以后，所有业务都结合在一起，测绘工作有自己的特点和长处。我们强调标准化，测绘整个空域流程都非常标准：到哪里收集数据，以什么形式收集，用什么工具记录等等，在技术规定中都有明确要求，这对精准化的自然资源管理非常有用。跟其他业务相比，我认为这是测绘工作无可比拟的一个重要优势，在整个自然资源管理中将会发挥极大的作用。

第二，业务融合。以前国土业务工作对应的是土地资源管理，海洋业务对应的是海洋管理，这中间的联系是非常弱的。现在机构改革顺应信息化发展的趋势，从体制上把土地、测绘、海洋、林业、草原等业务板块整合在一起，不断加快完善“前店后厂”工作格局。从理论上来讲，如果这些业务板块实现了深度融合，那么“前店”的政府决策、各种各样的审批行为，与过去相比会发生巨大变化。

业务融合是在统一规则的基础上，区分不同业务板块在国土空间治理中的比较优势，进一步明确各业务板块在综合治理中的重要任务，并形成各业务板块相互支撑、相互衔接的自然资源和国土空间管理整体业务格局。我认为把这三条搞清楚，就会有效解决测绘如何服务自然资源管理这个问题。

业务融合的具体内容主要有三项工作。第一，制定统一规则。融合是要有共同规则的融合，不是你说你的话，我说我的话。统一的规则有三条：一是法律法规。目前《测绘法》《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规肯定是有矛盾的。二是政策文件。三是技术标准。自然资源部正在统一分类体系，分类体系是最基本的技术标准，如果分类体系不一致，业务融合就难以实现。

近期，自然资源部调查监测司从业务融合角度提出了“六个统一”，即统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台。把这“六个统一”进一步细化，我认为就能够解决业务融合前期的统一问题。

第二，要统一话语体系。不同的学科有不同的话语体系，要想实现业务融合，话语体系必须要统一。比如，地质学、地理学、资源学、海洋学等不同学科所特有的话语体系语义交叉，相互之间存在误解等不协调问题，这是对同一事情看法不同等问题产生的根本原因。要解决这个问题，就要仔细考察地质、测绘、海洋等学科所特有的话语体系的异同，并在去伪存真、扬长避短的基础上逐步形成统一话语体系。

第三，要根据自然资源管理各业务专长，进一步明晰不同业务板块间的工作边界，避免重复建设现象。

二、国土空间综合治理视野下的测绘业务特点

（一）测绘的定义

从国土空间角度来看，测绘到底是一项什么工作？

首先，测绘工作是研究空间的，我们生活在这个地球上，地球的空间是什么？这是测绘工作在做研究。这个研究角度从哲学来讲，就是时间和空间，研究的是最基本的存在形式间的定义，不是研究地理空间。测绘是研究哲学上的时间和空间的学科，我是这么理解的。

时间的研究，国家授时中心把全世界的时间、中国的时间统一起来，把日常生活对时间的要求解决了。那么空间是三维、四维的，比较复杂，怎么研究？这确实是整个测绘工作最基本的任务。

具体研究的是两个问题。第一个是确定960万平方公里这个国土上任何一个事物或者现象的位置，这也是测绘工作的第一个基本任务。你得为每个人确定出所在位置，不能糊里糊涂地说我不知道我在哪儿，那是不行的。第二个是研究我和你的空间关系。举个例子，“我在你的西北方向”，这句话到底什么意思？我觉得这是测绘工作最基本的两个任务。

《测绘法》所称测绘是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。一个是对象，一个是要素，实际上测绘最基本的问题就是这两条。

（二）测绘工作内容

怎么定位？第一，要建立并维护测绘基准。《测绘法》第九条规定：“国家设立和采用全国统一的大地基准、高程基准、深度基准和重力基准，其数据由国务院测绘地理信息主管部门审核，并与国务院其他有关部门、军队测绘部门会商后，报国务院批准。”我们要确定平面位置，即大地基准，要确定高程位置、深度位置、重力上的位置，每一步都有位置，这是测绘工作对于每一个人、每一个现象都要确定的四个位置，而我们要给出确定位置的办法，这就是最根本的基准。

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第二，要建立并维护空间定位系统，即坐标系统。坐标系统和基准是逐渐往外延的，目的就是为了能确定出每个人的位置，这是测绘工作的第一个任务。

第三，要建立并维护基础地理信息数据库。测绘工作的第二个任务是空间关系，怎么样确定我和你之间的空间关系？那就要利用基础地理信息数据库。为什么《测绘法》第二十四条规定，“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据”？因为符合国家标准的基础地理信息数据规定了国土空间中事物或者现象之间的基本空间关系定义，是处理任何事物或者现象之间空间关系的根本依据。

第四，制定并实施具体测绘活动的技术标准和行动准则，培育测绘地理信息衍生服务。光靠前面三项内容实际上确定不了现象的绝对位置，也确定不了现象间的相互关系。下一步，测绘部门要制定规则，也就是通常所说的技术标准，或者说我们通过制定一系列标准来形成其他一系列测绘工作，包括界限测绘、不动产测绘、工程测绘等等，所有这些工作都是为了确定位置或者确定空间关系。比如工程测绘，建房子时要确定房子里的所有位置，否则房子没有办法建。制定出统一规则之后，大家都要遵守这个规则，所以测绘还有一个很重要的工作就是管理。测绘的行政管理工作就是对技术标准进行管理，要严格执行标准，要监督执行。

（三）测绘业务特点

长期以来，测绘形成了一系列业务特点，我觉得在整个自然资源领域比较的话，测绘确实有长处。

第一，有较强的数据意识。数据意识很重要，大数据时代，没有数据意识注定是要失败的。测绘确实有较强的数据意识，我们建数据库，拥有数据处理，特别是地理信息数据获取处理及分发的技术优势。

第二，有较强的技术创新意识。测绘地理信息行业是最早成功将卫星遥感、卫星定位、地理信息系统技术业务化应用于实践，并实现测绘地理信息数字化、信息化的行业，为其他领域信息化发展提供了借鉴。

第三，有极强的标准化和质量意识。为了不致出现失之毫厘、谬以千里的情况，测绘行业在标准化、质量、精度等方面的意识和要求极高、近乎苛刻，久而久之，几近形成一种特殊的思维模式，这在自然资源精细化管理中的潜力是无限的。

三、测绘在国土空间综合治理中的作用

测绘工作当前的任务是：对过去的实践进行梳理总结，并进行理论提升，使自然资源管理中的测绘工作“显化”，变“无形”为“有形”，从而反过来指导测绘在自然资源综合管理中发挥更大的作用。从测绘工作的内容和特点来看，测绘在国土空间综合治理中的作用主要有五个。

（一）归口制定并维护处理空间关系的基本规则并把关

第一，要保证国家测绘基准和坐标系统、投影等正确应用在自然资源调查监测、国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源确权登记等业务中，为相关管理工作的科学性提供保障。

测绘基准、坐标系统、技术投影等是定义空间关系的基础，这些东西如果在自然资源管理中用错了，那就全都错了，并且过去自然资源管理工作中肯定有用错的地方，比如建设投资规划和国土投资规划肯定存在不一致，因为对空间的定义不一样，坐标系统不一样，永远也合不起来。因此，从现在开始，测绘工作要对自然资源的所有管理行为是否符合空间关系的定义进行把关。

第二，对整个历史时期形成的所有资料是不是合规，要把关。要研究制定自然资源各类业务用图编制的统一技术标准并督促正确使用，保证自然资源管理中基本地图、地质调查图、空间规划底图及成果图等图件遵从统一标准，形成体系。

第三，要参与制定并管理有关技术标准。参与施行与位置有关的技术标准管理，严格管理地籍测绘、房产测绘等不动产测绘技术标准，参与制定并管理自然资源确权登记相关测绘技术标准。

第四，要指导生态红线、城镇开发边界等规划线、各类空间规划区及相关管制政策的落地工作。

（二）参与或牵头制定自然资源相关数据政策

第一，要规范数据相关工作标准，建立质量控制体系。研究建立规范自然资源数据获取、处理、存储管理工作程序，制定并严格管理数据获取、处理、存储管理、数据库建设的技术规范和标准化工艺流程，明确基本技术要求，建立质量控制体系，并形成标准。

第二，要推进数据融合，建立大数据中心。加快推进不同业务板块数据融合，推进数据标准统一，实现地质、矿产、土地、水、森林、草场、测绘、海洋等业务数据资源整合，以此实现业务整合和陆地海洋、地上地下空间的统筹，并在此基础上研究建立自然资源领域的大数据中心。

第三，要深挖数据应用。自然资源部门拥有全国唯一的覆盖全国的高程数据，仅仅通过对高程数据和耕地分布数据的综合分析，就可以很容易地获得全国25°坡度以上耕地的数量和分布，从而为自然资源部判断耕地保护方面的宏观形势提供重要参考。

(三)引领自然资源领域对卫星遥感、卫星定位及地理信息技术等的业务化应用

要积极参与国家关于遥感卫星、导航卫星等的决策过程，做好卫星定位技术及航天遥感数据、航空遥感技术的推广应用工作。

（四）发挥质量、标准优势

借鉴测绘工作质量意识、标准意识强，质量管理体系、标准规范体系完整的优势，围绕自然资源调查、监测、评价、勘测、修复等系列工程、产品和服务，建立组织实施单位覆盖全过程、全要素、分级分类的过程质量控制和质量检查制度，建立具有授权资质的质检机构对成果质量检验检测与认证的制度，建立过程质量监督抽查和最终成果复核制度。

（五）继续发挥测绘的基础性、先行性作用

测绘成果一直是地质调查、土地森林等资源调查工作和空间规划工作的基础性支撑资料。因此，未来测绘工作面临的新任务主要有两个方面：

一是测绘先行，统筹陆地、海洋国土空间。要统筹海陆测绘工作，建立陆海一体化测绘基准、坐标系统和基础地理信息数据库，尤其是要尽快实施陆海过渡地带——海岸带的测绘工作。

二是测绘先行，统筹地上地下国土空间。必须发挥测绘工作的基础性先行性作用，加快构建地上地下一体化测绘坐标系统和相应的基础地理信息数据库，加快施行地上地下测绘技术标准的一体化进程，为地上地下空间治理政策的统筹打下基础。

近期，测绘工作要重点梳理规范各类自然资源历史数据，加快完善自然资源管理相关测绘标准，抓紧建立航空遥感中心，以统筹海陆测绘为抓手，建立地上地下空间测绘一体化系统，抓紧完善测绘基准系统和基础地理信息数据库，以测绘工作为先导，带动自然资源相关工作走向“一 带一路”。