东京如何一步步解决垃圾问题？

赵慧 费灿亚

PART1 垃圾战争@东京

想弄清楚东京的“垃圾故事”，我们得先把视线拉回六七十年前。

1950年代中期，伴随日本战后经济复苏，城市垃圾量激增，东京都的垃圾填埋场接近饱和。当时，虽然已经有焚烧、掩埋等处理方法，但东京都只有11个焚烧处理场，处理速度跟不上垃圾增量。1971年，东京都垃圾总量已经达到1954年垃圾总量的6.8倍，约七成只能直接掩埋。

为此，东京都政府在垃圾焚烧与填埋两方面展开行动。为了应对不断增加的垃圾量，东京都政府于1956年制定了《清扫工厂建设十年计划》，计划在各区建立垃圾焚烧处理厂（清扫工厂接近我们焚烧处理厂的概念）。另一方面，面对逐渐饱和的垃圾填埋场，计划于1964年在江东区填海处理需要掩埋的垃圾，为此开拓新的场地—第15号垃圾填埋场。但这些计划的实施并不是一帆风 顺。

江东区是东京垃圾问题的“重灾区”。从1655年起，江东区就一直是东京（或者是早年的称呼—江户）垃圾的最终掩埋处理地。进入经济高速发展期后，东京都政府又于1957年在江东区梦之岛修建了第14号垃圾填埋场。当时，每天有5000辆垃圾车将东京都各地的垃圾运到江东区，运输和填埋工作导致的交通堵塞、蚊虫滋生、空气污染严重影响了江东区居民的日常生活。因此，当东京都提出要在江东区若洲修建第15号垃圾填埋场时，遭到了江东区的强烈抵 制。

在各区设立垃圾焚烧处理厂的计划也并不顺利。1966年，东京都选定杉并区高井户地区建设清扫工厂，处理垃圾焚烧事宜。但是，由于选定方法不透明，加上没有跟当地居民做好协商，建设计划遭到居民反对，被迫中断。杉并区反对派居民以“Not in My Backyard”（NIMBY，反正别在我后院）的态度抵制东京都政府的计划。

一时间，东京都政府、各区政府、各区居民为了各自利益展开了斗争。事情愈演愈烈，垃圾堆积的问题无法得到解决。东京都政府提出的强制征用计划（利用公权力征收私有土地）受到反对者们的控告。

这个问题持续发酵，江东区的第15号垃圾填埋场本来计划只用到1970年，由于杉并区的垃圾燃烧处理计划受阻，一直沿用到1973年。1971年，东京都本来想开会讨论是否将它继续沿用到1975年，遭到江东区议会的强烈反对，要求各区自己处理自家的垃圾。由此，时任东京都知事（相当于市长）的美浓部亮吉正式提出“垃圾战争”的口号，推进垃圾分地区处理政策。美浓部亮吉是一名经济学家，连任三届东京都知事，在任12年，依次推动过老人免费医疗、公营组织退出赌博/博彩业界等制度，但也因站在居民角度反对外环高速等交通基础设施建设，最终导致慢性交通堵塞、空气污染等问题而受到指责。

矛盾紧接着再次爆发。日本的新年为每年元旦，年末年始，也是垃圾大量产生的时期。1972年年末，为了解决可能产生的垃圾问题，东京都新设立了8个临时垃圾集放点，但其中一个集放点的建设遭到杉并区居民的反对而中止。江东区则认为杉并区对垃圾处理态度不够积极，在区长的带领下掀起反对杉并区垃圾进入江东区的抵制运动。杉并区的垃圾最终只能堆在没完工的临时收集点，造成居住环境恶化。之后，因杉并区高井户清扫工厂争议问题，江东区又发生过一次针对杉并区垃圾入境的抵制运动，这一次，东京都清扫劳动组合也加入抵制，拒绝收集杉并区的垃圾。

1974年，在地方法院的调解下，东京都终于得以在杉并区高井户建立垃圾清扫工厂，但是工厂的设计和利用必须参考居民团体的意见。工厂于1978年开工建设，到1982年才最终投入使用。

“垃圾战争”之后，东京都明确决议要求各区各自处理垃圾问题。但是，1970年代至1980年代之间，已经建好的垃圾处理厂大多在东京都边缘地带，这些区虽然能解决自己的垃圾问题，可东京都中心区域没有自己的垃圾处理厂，只能持续委托其他区的工厂代为处理垃 圾。

此后，随着经济发展放缓，垃圾处理设施兴建也一度停滞。直到进入1980年代后半期的泡沫经济时代，垃圾再度成为碍眼的问题，东京都中心几个没有垃圾处理厂的区域终于在1990年代陆续兴建完成了自己的工厂（目黑区1991年，墨田区1998年，港区、丰岛区1999年，涩谷区、中央区2001年）。2000年，东京都将清扫事业移交给二十三区各自负责管理，各区各自负责区内垃圾的收集、运输以及回收。另外，也设立了地方垃圾共同处理团体，也就是我们今天所说的东京二十三区清扫一部事务组合，由它们统一完成垃圾的焚烧、粉碎、下水道处理等中间流程。垃圾最终填埋等处理则交给东京都统一调度安排。

目前，东京都二十三区共有21个清扫工厂（其中2个正在改建）。由于垃圾处理能力大幅提升，东京都不再要求新宿区、荒川区、中野区这几个没有垃圾处理工厂的区域兴建自己的垃圾处理厂，它们只需委托临近有处理余力的工厂处理自己区的垃圾。也正是随着情况的变化，东京都也不再强求各区一定要完全处理好自己的垃圾，而是在既有政策基础上，允许各区灵活运用资源与设备，可采用分别处理与统一处理结合的方 式。

由此可見，垃圾处理方式直接决定着东京都的垃圾处理基础设施建设进程与垃圾处理的组织结构。至于垃圾分类，则是另一条发展线索。

战后复兴时期，东京都的垃圾分类并不复杂，只分为“生垃圾”和“其他垃圾”。“生垃圾”的一部分用来喂猪或堆肥，剩下的就掩埋处理。当时的“其他垃圾”大部分都是纸与纤维类制品，几乎都可以燃烧处理。

随着经济复苏，东京都养猪的农户变少了，农田不再有那么多，在处理垃圾时，甲烷和苍蝇等问题就成了大麻烦。1961年起，东京都干脆不把垃圾分类了，所有垃圾一烧了事。可是生垃圾水分含量多，产生的热量低，垃圾也容易不完全燃烧。1960年代到1970年代东京都建造的垃圾燃烧设备大多是低热量炉—记住这个名词，待会它会成为新的障碍。

进入1970年代后，塑料垃圾激增。塑料类垃圾燃烧时会产生很高热量，很容易损伤低热量炉，而且，燃烧过程中可能会产生氯化氢等有毒气体，已有的那些垃圾处理设备没法把这些问题都完全解决。所以当时，不仅生垃圾直接掩埋，塑料垃圾也不得不归入不可燃垃圾，最终掩埋处理。

很难想象，这件事到30多年前才最终解决。在各类基础设施完善的基础上，1997年，东京都终于将垃圾燃烧、排烟处理、废弃物转能源等设备升级完毕，完成了可燃垃圾100%燃烧处理机制。三十年间，被视为不可燃垃圾的塑料制品终于在理论上能够被归为可燃垃圾。但是，各区在垃圾分类上有各自不同的历史分法，处理方式也演化得不尽相同，因此，如今对于塑料类垃圾，东京都各区仍然有不同的分类规定。

看完垃圾战争的历史，你应该可以意识到，垃圾回收主体在东京都垃圾处理系统里有多重要。东京都以区为单位划分的垃圾分类政策出台于1992年，顺着历史脉络，这也是在垃圾战争结束、垃圾再度产生增量之后，各区需要负责自己处理垃圾、开始整备自己的垃圾处理工厂之时。发展至今，回收形态大致可以分为几类：

① 收集所（Station）回收：各区根据自己的回收种类，规定回收日期、时间，在指定地点，用指定装袋方式回收。

② 据点回收：在公共场所、超市、便利店等利用频率高的地方设置垃圾箱。

③ 集团回收：街道组合、公寓管理方等机构将家庭丢弃的报纸、瓶罐等资源统一收集，交给回收业者。

不过，各区在收集资源品类时会有不同的规则。比如，荒川、足立、墨田、涩谷等8个区就只回收PET塑料瓶，不回收其他塑料包装制品。一方面与这个区的财政实力有关—虽然增加资源回收种类可以降低需要处理的垃圾总量，从而降低支付给东京二十三区清扫一部事务组合的垃圾处理费用，但清扫组合共同处理垃圾时使用的垃圾燃烧设施会不断折旧，设备更新费用也需要各区承担，所以省下的钱和新增的成本也未能很好抵消。因此，一些财力较弱的区就没什么动力推行垃圾减量化—那就不如别分那么多资源种类，宁愿都当垃圾丢掉。还有一个原因则与这个区商户多少有关，业者丢垃圾并没有家庭分得那么精细，资源回收率也更低。

PART2 和东京的垃圾处理有关，你可能感兴趣的9个问题

01

Q东京的街上为什么很少有垃圾桶？

A 这几乎是每一个初到东京的旅行者都会心生疑惑的问题。的确，在东京，除了便利店、电车站，只有像表参道这类少数人流量特别大的街道才设有垃圾桶。1990年代以来，东京开始逐渐减少街道上的垃圾桶，市民出行都会自己准备塑料袋，将垃圾带回家中处理。直接原因是为了防止恐怖袭击的发生—垃圾桶极有可能成为恐怖分子存放武器的地方。1995年东京地铁沙林事件发生后，东京就以反恐名义撤去了街道上的大部分垃圾桶。2017年特朗普访问日本时，为防止恐怖袭击，东京甚至撤掉了地铁内的隐蔽储物箱。另一方面，减少设置垃圾桶也在客观上起到了节约公共费用的作用。

02

Q在东京垃圾到底怎么分类？

A 在东京，垃圾主要分为可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾和资源。每个垃圾大类下面的细分种类，则根据各行政区制度有细微调整。以涩谷区为例：可燃垃圾包括厨余垃圾、衣服、木屑、纸屑、塑料制品、橡胶制品和皮革制品；不可燃垃圾包括金属制品、玻璃制品、陶瓷干电池等以及长宽高在30厘米以下的小型家电；大件垃圾指煤气、灯油器具、家具、寝具等；资源包括塑料瓶、纸、瓶、罐、喷雾罐、荧光灯管类。

针对每一大类包含的小类还会有详细的规定，如资源中的塑料瓶是指带有“PET”标记的物品；纸包含报纸、杂志和瓦楞纸箱。此外，家电类需要付费回收。

03

Q 东京人怎么“扔垃圾”？

A 东京垃圾的收集和搬运由各区清扫事务所负责，因此各个区域的垃圾处理方式有所不同。收集起来的垃圾需要根据各区的垃圾处理手册做预处理。垃圾也要根据主体不同，分为家庭垃圾与企事业单位（比如商店、公司或组织机构）垃圾两类，有不同的回收方式。

就家庭垃圾而言，比如在涩谷区，厨余垃圾需要充分去除水分后再丢弃。可回收的塑料瓶也不能直接丢，需要先拿掉瓶盖、撕掉包装纸，再用清水稍微冲洗一下瓶内，踩扁后装到垃圾袋中。至于资源中的瓶、罐、喷雾罐等，需要按照种类分别放入透明袋中丢弃，如果混杂在一起则不予回收。如果居住在独幢房屋或者无人值守、没有垃圾房的公寓（apartment），住户需要根据各地区的垃圾收集日信息，将不同类别的垃圾在指定时间扔到固定的地点—如果没有赶上扔特定垃圾的时间，这些垃圾可能要在家里存放几天。如果不小心分错了垃圾或者没有按照规则处理垃圾，垃圾很有可能被退回—上面还会贴着一张警告。如果居住在配备垃圾房、和管理员的公寓（mansion），则只需要将垃圾按照管理员规定的分类放置，管理员会在规定日期统一运至收集处。

如果扔大件垃圾，则需要提前向大件垃圾受理中心或民营处理业者预约，并在便利店等机构购买大件垃圾处理券，写上姓名，贴在要处理的垃圾上，证明已为此垃圾预约处理并付费。如在东京都目黑区处理一个电饭锅需要支付300日元（约合18元人民币）。

东京都23区会免费回收处理10千克以内的家庭垃圾，但对“业务类垃圾”，会有总量限制与收费策略，因此，需要先分类处理，粘好收费贴纸再丢。每个区都会有详细的“业务类垃圾”处理规则与方法，引导商户按规则执行。至于收垃圾的具体时段，东京都各区域有自己的规定，一般会要求居民在早上8：00或8：30以前将垃圾放到指定地点。严格来说，各区都要求居民收集当日才能丢垃圾，但是也有人提前一晚把垃圾丢出来—这可能会造成个人信息泄漏、纵火、吸引流浪猫狗觅食、噪音扰民等问题，也有可能因违反废弃物丢弃法、对回收业者造成“业务妨碍”而被问罪。因此，居民可能需要自己判断收集垃圾的时间并统一丢弃，或者自己拿到最近的垃圾处理工厂，又或者委托专业的民营处理业者。

04

Q 东京怎么“收垃圾”？

A 正如我们在“东京战争”一文中提到的，东京的垃圾回收形态包括收集处（Station）回收、点回收、集團回收等形态。东京都各区会各自处理垃圾收集、运输与资源回收问题。

一般而言，垃圾收集处（Station）会以每几个世代或十几个世代为单位设置一处（可以将日本的“世代”概念理解为我们的“户”）。这个设置频度比我们常见的“小区”要高很多—它意味着，每几户或者十几户就会有一个垃圾收集点。具体设置地点则会参考当地自治委员会等基层组织与街坊邻居的意见。最近，也有一些区域在尝试按照户别上门收集，这种方式可以提升垃圾回收的服务水准，也能明确垃圾所属责任，但也为公共垃圾收集所的设置带来了问题—没人愿意在自己家门口放一个公共垃圾桶。

05

Q 如何保证垃圾能按照计划收集？

A 东京的垃圾处理，由23区各区、东京二十三区清扫一部事务组合（基于地方自治法，根据二十三区共同意愿设置的特别地方公共团体）、东京都分工合作共同完成。其中：垃圾的收集、搬运和资源的回收由各区自行完成；由于部分区没有垃圾中间处理设施，同时也是为了提高效率，垃圾的中间处理（焚烧和破碎等）由东京二十三区清扫一部事务组合统一完成；垃圾的最终处理（填埋）由东京都完成。

东京23区的垃圾处理彼此独立，不同区的垃圾分类和收集也会有差别。为了更高效地收集垃圾、尽可能地节约公共费用，各区按照垃圾种类分别规定收集的日期和区域，根据垃圾量的季节变动和地区的实际情况制定作业计划，配置人员车辆，制定搬运路线。一般而言，可燃垃圾每周收集两次，不可燃垃圾和资源每周收集一次，大件垃圾的收集需要提前预约并付费，由专业人士上门收 集。

为了保证垃圾按照计划收集，政府印制了详细的垃圾分类和丢弃指南发给市民。日本并没有严格意义上的户籍制度，居民可以自由搬迁，但是，每次搬家，你都必须在原住址所属的区政府或地方政府办理迁出手续，再到入住地所属的区政府或地方政府办理迁入手续—这也是每次政府针对居民发放各类手册的时机。

规则普及后，未在规定时间、按照规定种类投放的垃圾，将不予收集甚至予以处罚。除此之外，针对老年人和残疾人实行上门收集，确保垃圾100%被收 集。

06

Q 那些收集起来的垃圾去哪里了？

A 收集起来的垃圾，根据不同的分类，会流向不同的垃圾处理场所。

（1）在东京，可燃垃圾会运往分散在各区的垃圾焚烧处理厂（东京都共有21个，其中2个正在改建），经过焚烧处理之后变成水泥、熔渣等再利用，剩下的部分最终会被运往新海面处理场填 埋。

可燃垃圾焚烧产生的焚烧灰，可以作为水泥的原料—粘土的替代品，用作建筑土木材料。东京于2015年正式实施焚烧灰的“水泥原料化”，2016年，水泥原料的转化量达到1.1万吨。此外，焚烧灰熔融后产生的熔渣也能作为土木材料有效利用。

垃圾焚烧过程中产生的热能也可以有其功用，一部分可用于发电和产生高温水，满足垃圾焚烧处理厂自身运作，另外，也可转为电能对外出售。2016年，东京垃圾焚烧处理厂售电收入约为98亿日元（约合5.9亿元人民币），售热收入达到约2亿日元（约合1200万元人民币），总发电量达到12亿千瓦时（度），相当于22.1万个家庭的使用量。

（2）不可燃垃圾会运往不可燃垃圾处理中心（东京都二十三区中共设有2处），经过破碎拣选之后可以回收部分铁铝，剩下的会被运往中央防洪堤坝外侧填埋处理场和新海面处理场，这也是东京都现在主要的两个垃圾填埋场。前者建于1977年10月，截至2016年末填埋量约为5471万吨；后者建于1998年12月，截至2016年末填埋量约为777万吨。

东京都在填埋处理时，先将垃圾堆垛，达到约3米高时再盖上50厘米土层，然后在形成的凹谷中再次填埋垃圾，填平后盖上50厘米土层。这种“三明治”式施工方法，可以防止垃圾飞散、臭气扩散、害虫、火灾的发生。

由于中央防洪堤坝外侧填埋处理场和新海面处理场位于东京都港湾，容易对地下水和公共水域造成污染。东京都在填埋处理时分别采用双重钢管板桩式护岸堤坝（中央防洪堤坝外侧填埋处理场）和沉箱式外围护岸（新海面填埋场），渗出水通过集水设备和排水处理场再处理，以降低填埋废弃物对环境的影响。

（3）至于大件垃圾，首先会被运往大件垃圾破碎处理设施（东京都二十三区内设有1处），经过破碎、拣选处理，然后跟随可燃烧垃圾一起处理。

（4）此外，为促进垃圾回收利用，各区回收的资源回收物通过厂商的再循环中心和民间再循环企业，实现再次利用與再次商品化。为此，日本在2000年制定了《推进循环型社会基本法》。在该法律基本框架下，对容器包装、家电、视频、汽车等资源回收物都作出了相应规 定。

812克

东京都每人每天排放的垃圾量

3514元人民币

东京都处理每吨垃圾所需费用

5691元人民币

东京都处理每吨粪便所需费用

注：1.人口出处：东京都总务局统计部《基于居民基本台账的家庭和人口（日本人及外国人）》（截至2016年10月1日）※垃圾排放量包括事业类垃圾。2.垃圾处理费用根据收集、运输、中间处理、最终处理所需的全部费用计算得到。3.人民币根据2019年7月7日，日元-人民币汇率换算而成。

数据来源：《东京二十三区清扫一部事务组合清扫事业（2017年度）》

07

Q 为了让居民能按照标准处理垃圾，东京做了什么？

A 除了在人们搬家时发放垃圾分类宣传材料，东京都各区政府的官网都设有垃圾分类专页，并翻译为多国语言供居民下载。此外，东京都政府敦促市民贯彻Reduce（尽量减少垃圾的产生）、Reuse（再利用，尽可能地重复使用想要扔掉的东西）、Recycle（垃圾的再循环）三原则。

不仅如此，人们可以在官网上以个人或团体的方式预约参观垃圾处理厂。参观者可以观看宣讲垃圾处理方式的宣传片，更好地了解垃圾处理的全过程。为了增强下一代人对垃圾处理的认识，东京都二十三区制作了动画、宣传手册、垃圾处理视频和游戏，将枯燥的垃圾处理过程生动地展示给孩子们。

08

Q 东京在垃圾处理上取得了多大的成 效？

A 得益于严苛的垃圾分类制度和日益高效的垃圾处理体系，东京都的“垃圾处理事业”成效显著。首先，东京都垃圾排放量自1990年之后逐渐减少。1989年，东京都23区的垃圾量达到历史峰值490万吨，2016年，东京都垃圾量不到300万吨。其次，东京不断推进循环型社会的形成，力图将垃圾对环境的影响降到最低。1989年东京都的垃圾填埋量是240万吨，占到垃圾总量的50%。2016年东京都垃圾填埋量仅为35万吨，与1989年峰值相比降低了85%。

2016年，东京每人每天的垃圾排放量为812克，而在1989年，这个数值为1600克。

但东京都的垃圾处理也并非毫无问题。各地区对“Not in My Backyard”的担心与争议仍未解除，技术更新带来的财务风险，以及温室气体排放等问题，也成为这个城市垃圾处理议题的新挑战。

东京二十三区清扫一部2017年度主要预算 单位：亿日元

东京垃圾量、焚烧处理量、填埋处理量、资源回收量变化

09

Q 东京在垃圾处理上花费多少？

A 东京二十三区清扫一部事务组合在垃圾处理上的支出可以分为清扫费、设施重整修理费、总务费和议会费、国债服务费等。清扫费是指垃圾焚烧处理厂的定期检查等工作所需的修缮费、水电燃气费、焚烧灰资源化费、人工费等，这一部分的支出比例最大，2019年度预算487亿日元（约合31亿元人民币），占总支出的62%。设施重整修理费主要用于垃圾焚烧处理厂的重建，2017年度预算约211亿日元（约合13.5亿元人民币），占总支出的27%；另有总务费、会议费等46亿日元（约合3亿元人民币），国债服务费38亿日元（约合2.4亿元人民币），其他费用3亿日元（约合1920万元人民币）。