京津冀机动车尾气污染的协同治理

于钧泓 高桂林

【摘要】源发型污染总量多、治理难度大，流动型污染流量多、执法力度弱，规避型污染增量多、管制措施少，违规型污染数量多、监管难度大是京津冀机动车尾气污染治理面临的实际情况。应从制度规范入手，统一行政处罚标准、实现执法数据联网、明确区域限行规则、实现跨区域行政执法、确定加重处罚规则、统一市场管理标准、引入监察监督机制，实现京津冀机动车尾气污染的协同治理。

【关键词】京津冀 尾气污染 协同治理 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

2018年9月，北京市环保局网站公布的《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》“十问十答”显示，“按照最新的PM2.5源解析结果，移动源是PM2.5来源的第一位，占本地排放的45%”。也就是说，北京市PM2.5的来源接近一半是机动车尾气排放。而在天津、石家庄等大气污染较为严重的城市，机动车尾气排放对PM2.5的贡献率也较高。当前，在京津冀地区，机动车尾气排放造成的大气污染已经成为PM2.5的主要来源，也是大气污染治理的主要问题所在。

京津冀机动车尾气污染协同治理，要从认识实际情况出发

源发型污染总量多、治理难度大。源发型污染是指本地机动车尾气所造成的污染。京津冀地区的机动车总量相对较大，因而，机动车尾气排放所造成的污染程度较高，仅凭限购和限制使用的方式并不能使尾气污染有本质性改善。所以，在京津冀地区，对于機动车尾气污染的治理难度是非常大的。

流动型污染流量多、执法力度弱。流动型污染是指非本地机动车尾气排放对本地造成的污染。从现实情况来看，在京津冀行驶的非本地机动车有以下特征：首先是车型种类多。不仅包含了外出办事、旅游的普通汽油车，还包含运货柴油车。其次是车辆数量庞大。物流产业的繁荣在促进经济发展的同时，也带来机动车尾气污染严重的问题。最后是夜间出行频繁。夜间车少、速度快、监管少等因素都使得夜间出行的非本地机动车数量呈现上升趋势。面对流动型污染流量多的现实，执法力量相对薄弱是当前京津冀机动车尾气污染协同治理所面临的一大问题。

规避型污染增量多、管制措施少。规避型污染是近几年的新问题，即北京市与天津市对机动车购买都采取了较为严格的摇号政策，因而，很多消费者会到河北购车，上河北牌照，但这些车辆并没有在河北行驶，而是在北京市和天津市行驶。同时，进京证的网络化办理，为进京车辆提供便利的同时，也增加了对于为规避限购政策而采取“迂回战术”机动车的管理难度。

违规型污染数量多、监管难度大。违规型污染是指机动车不按照尾气排放管理要求而违规行驶，造成尾气超标的现象。当前，京津冀地区为了治理机动车尾气污染，规定机动车要加装尾气排放净化装置。但是一些车主出于成本考虑，不安装或私自拆卸尾气净化装置。此种类型的违规排污行为在现实中是一种较为普遍的现象，但由于必须采取专业设备检测认定，所以其隐蔽性较强，监管难度较大。

京津冀机动车尾气污染协同治理面临的现实难题

一是缺乏统一的行政管理措施。在对机动车尾气排放管理方面，京津冀三地都有各自的行政管理措施，这些措施基于本地实际而制定，管理标准、管理方法、管理手段、管理力度等都体现了本地特色，因而差异性较强。京津冀三地并没有形成统一的管理措施，尚未实现对机动车尾气的协同治理。

二是执法依据不一、尚未完全实现互联互通。新生产的机动车尾气检测合格才可以上路行驶，对于这样一个基本准则，京津冀三地是不存在异议的，已经形成了共识。但是对于达到什么样的标准才算作达标，这一点认识并不统一。另外，机动车本身具有移动性，而京津冀地区的空间距离又相对较近，从一地移动到另一地时间较为短暂，如果行政执法信息不联网、不互通，就可能出现重复处罚、遗漏处罚的情况。

三是违规排放处罚标准不一致。行政处罚是治理机动车尾气超标排放的通用手段。近年来，京津冀地区加大了对大气污染的治理力度。但当前京津冀三地对于机动车尾气排放的要求标准并不一致，由于河北地区的机动车尾气排放标准低于北京地区，导致新车销售环节会出现低排放标准的车辆大量进入河北地区的现象。与此同时，也导致了京津地区的二手车辆大量流向河北市场。

四是执法管辖协作受限。由于行政执法管辖权具有地域性特征，通常情况下，行政执法权只在本地产生法律效力。就机动车尾气污染治理而言，当前京津冀三地并没有统一的法律规范加以规定，也没有区域协议可以遵循，难以与辖区外的行政执法力量相互配合、相互协作。而机动车尾气污染很多时候是流动的、跨行政区的，需要京津冀三地密切配合、共同执法。

从制度规范角度入手，实现京津冀机动车尾气污染的协同治理

统一行政处罚标准。京津冀三地应当统一行政处罚标准，实现公平公正处理。具体而言，京津冀三地应当按照机动车尾气违规排放最高处罚标准来制定整体性处罚标准，实现京津冀机动车尾气违规排放处罚标准的一致化，从而有效避免处罚不公平的现象。

行政执法数据联网。京津冀地区应当通过规范性文件建立机动车尾气污染行政执法网络信息系统，对新生产的机动车以及非道路移动机械的出厂尾气检测报告、合格信息、维修记录、行政处罚等重要执法信息，通过网络平台传输，作为行政执法的参考依据，实现机动车尾气污染协同治理的目的。

明确区域限行规则。京津冀地区应当建立统一的限行规则，即在北京市与天津市限行规则的基础上，还应当在京津冀整体地区严控高排放机动车数量，避免污染物在京津冀地区跨区域流动。

实现跨区域行政执法。应当制定统一规范，建立京津冀跨区域行政执法机制：一是设置统一的综合性环境执法机构。将区域行政执法权归于该主体，由京津冀三地共同参与，在京津冀地区实现跨区域行政执法。二是通过区域立法确定京津冀三地在机动车尾气污染行政处罚权的相互配合、联合执法关系，并确定主要执法机构和配合机构的权利义务。

确定加重处罚规则。在应对重雾霾天气时，三地都有应急预案，主要包含企业限产、机动车限行等措施。京津冀应对重雾霾天气时，应当实施协同预警，共同实施机动车限行管理措施，并且要采取同等的处罚标准。在重雾霾天气中，对违反现行规定上路的机动车的处罚，不应当与平时采用同一标准，应当加大处罚力度。

统一市场管理标准。对于市场行政管理而言，不仅要考虑本地市场准入的标准把控问题，同时还要考虑京津冀三地的政策标准衔接，最为有效的措施就是京津冀地区统一市场行政管理标准，将京津冀机动车市场准入门槛调整为一致标准。避免低排放标准的新车以及二手车辆向河北市场流动，从源头上解决机动车尾气排放标准不一的问题。

引入监察监督机制。如果部门之间相互推诿、不尽心尽力，就会大大降低机动车尾气污染治理的效率和效果。因此，在京津冀机动车尾气治理过程中，应当充分发挥监察委员会的作用，有类似线索，可以移送监察委员会，由监察委员会通过协调、约谈等法定程序督促相关部门履行职责。

（作者分别为深圳大学理论经济学博士后流动站在站博士后；首都经济贸易大学教授、博导）

【参考文献】

①曹英楠、杨耀：《机动车已成空气污染重要来源》，《生态经济》，2018年第9期。

②周耀东、孙昭昱：《京津冀协同发展下北京外埠机动车出行管理的政策选择》，《北京交通大学学报（社会科学版）》，2019年第1期。

③高明、郭峰：《城市化对空气质量的影响研究——以京津冀城市群为例》，《环境经济研究》，2018年第3期。

④常纪文、魏曾春：《立法保护京津冀地区大气环境的各项制度》，《中国环境监察》，2018年第4期。