失能半失能老人居家养老的社会支持体系研究

杨建海

【摘要】随着老龄化加剧和失能半失能老人增多，居家养老成为养老服务中的一种优先选择。居家养老面临政府支持的缺位错位、社区组织作用不到位、社会支持主体不成熟的困境，因此要从正式支持和非正式支持两个维度构建居家养老的社会支持体系。

【关键词】失能半失能 居家养老 社会支持 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

敬老养老助老是中华民族的传统风尚，做好养老服务工作是提升老年人幸福感和获得感的重要举措，也是积极应对老龄化和改善民生的具体体现。随着老龄化程度的加深，我国失能半失能老人的数量也逐步上升，截至2018年底已达4400万人。失能半失能老人有较高的照料护理需求，需要一种合适的养老方式，而居家养老兼具机构养老的照料条件和家庭养老的亲情优势，其重要性逐步凸显出来。近年来，各级政府也开始重视居家养老的发展建设，并在政策和财政方面给予了大力支持。但是，作为一个特殊群体，失能半失能老人的居家养老涉及医疗服务、家庭照护、精神慰藉等多方面工作，除政府大力支持之外，还需要企业、社会、家庭等多元主体参与，共同构筑老有所养的社会支持体系。

居家养老具有不可比拟的优势

“十三五”规划把我国的养老服务定位在“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”，和“十二五”规划的“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”有所区别，把“机构为支撑”转变为“机构为补充”，其中一个词语的改变折射出我国养老政策的新思路、新方向，也可以看出政策的关注重点逐步从“机构”转向为“居家”和“社区”。本文研究的居家养老就是介于家庭和社区之间，一种以家庭为核心、社区为依托、专业机构为后援的养老服务模式。

居家养老源于英国政府为使老人留在家中和社区，鼓励家庭和社会共同为有需要的老人提供帮助的一种政策措施。1982年维也纳老龄问题国际行动计划和1992年联合国《老龄问题宣言》，都提倡和鼓励老年人尽可能留在家中养老。一方面从养老地点上看，老年人是在自己家中而不是在养老院、老年公寓等养老机构养老。另一方面从养老资源的供给来看，除家庭成员提供照料之外，还有来自社区、专业机构、志愿部门等提供的日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等较为专业的照护服务。

和机构养老相比，居家养老有着不可比拟的优势：第一，在养老资金需求方面，居家养老的成本相对低廉。与机构养老需要入住养老院不同，居家养老可以节约住房成本，失能半失能老人的护理服务也是由多元主体提供，节约了大量养老支出。第二，在精神慰藉方面，居家养老更利于家属和社区熟人的关爱。失能半失能老人由于居住在家，甚至有的还和子女生活在一起，比较方便子女探望，加上社区的熟人社会，在精神安慰方面会得到极大满足。第三，在社会资源整合利用方面，更方便社区组织等多元主体的参与。借助于地利的优势，居家养老有利于社区、邻里、家政等政府、企业、社区资源的帮助，为多元主体的介入和社会支持体系的形成提供便利。

居家养老面临政府支持的缺位错位、社区组织作用不到位、社会支持主体不成熟的困境

首先，政府支持的缺位和错位并存。居家养老属于典型的准公共产品，政府在准公共产品供给中有着不可推卸的责任，包括政策制定、组织监管、财政支持等诸多方面。但是，在现实中政府的支持作用还存在许多不够到位的地方，缺位和错位同时存在。在缺位方面，存在政策指导匮乏、财政支持力度不够、监督评价缺乏统一标准等问题，致使居家养老服务供给在数量和质量上都难以满足现实需求。在错位方面，主要体现在政府投入不够精准，导致老百姓对居家养老的认识不足。比如在调研中发现，目前政府重點支持的养老助餐和巡视探访等措施，受益对象大多是身体状况相对较好的老年人，而对长期照护服务、康复护理服务具有较高需求的重残、失能和特困老年人群体，却并未得到足够的支持。

其次，社区组织的作用发挥不够到位。社区作为居家养老服务的中坚力量，是联结家庭、政府、养老服务机构、志愿组织等主体的纽带，其作用发挥到位与否事关居家养老的成败。根据学界研究和笔者调研，目前社区组织在居家养老中所能发挥的作用十分有限。具体表现在：作为居家养老的组织者，除个别先进典型或老年协会之外，社区还没能充分发挥居家养老的组织领导作用；作为养老服务配套设施的提供者，也没能建设充足的养老设施供居民使用；作为居家养老服务的协调者，社区尚未形成规范化的模式或体系，来对接社会多元主体所提供的养老服务资源，比如邻里互助的宣传、志愿组织的衔接等。

最后，社会支持主体尚未成熟。社会支持是指来自社会各方面的养老资源供给，包括家庭成员、邻里互助、志愿组织、养老专业机构、社会公益等。当前，在政府大力倡导和社会自发力量的推动下，各养老服务供给主体都在逐步发展壮大，但是也存在许多值得重视和关注的问题。比如有些养老机构反映，愿意奉献爱心的人士不少，但是由于缺乏成熟的激励机制和组织机构，致使爱心行为往往流于形式，未能真正对失能半失能老人形成帮助。再如专业的养老服务机构，由于行业认同度和工资福利偏低，普遍存在人才匮乏的问题，难以招聘到足够的人才，更难以招揽优秀而专业的养老服务人才，养老服务质量一时难以提高。

构建居家养老的社会支持体系

总体而言，由于失能半失能老人群体的特殊性和居家养老本身的复杂性，在政府负起重要责任的同时，也亟需其他服务供给主体的参与，共同构成居家养老服务的社会支持体系。笔者把社会支持体系分为正式支持和非正式支持。正式支持是指必要的、不可或缺的、由政府部门提供的支持，比如居家养老服务政策的制定、对低收入失能半失能老人购买服务的财政支持、对养老服务机构的监督管理等。而非正式支持是指除政府支持之外的、其他可以选择的支持。比如家庭成员的照料和资金支持、养老服务机构的专业护理等。

在正式社会支持方面，居家养老作为一种准公共产品，毫无疑问地需要政府的主导和支持。首先，借助各地在居家养老方面的探索实践，尽快出台全国性的政策文件和具体的发展规划或指导意见，为居家养老的发展指明方向；其次，加大财政、税收对居家养老的支持，比如对低收入失能半失能老人的兜底保障、对居家养老从业人员的技能培训、对居家养老机构或企业的税收减免等；最后，制定统一的监督、评估细则。

在非正式社会支持方面，重点是发挥市场、家庭和社会的作用。第一，家庭的经济支持和生活照顾是居家养老的基础，政府需要大力弘扬孝道，并且辅以支持家庭照料的政策来配套；第二，社区是居家养老的组织者、协调者、联络者，政府要发挥和利用好社区这一平台，夯实居家养老的组织基础；第三，作为居家养老的后援力量，邻里互助和社会志愿行动也需要有效激励，比如居家养老的主管机关可以和国家征信体系合作，探索类似“时间储蓄银行”的运行模式，为互助养老和志愿活动提供支持；第四，厘清政府和市场的关系，留出居家养老从业机构的发展空间，激发居家养老市场潜力，比如大力支持智慧养老的发展，为失能半失能老人提供质优价廉的养老产品。

总之，居家养老要在政府的主导和支持下，形成养老服务多元供给的合力，为失能半失能老人提供全面而优质的服务，实现老有所养、老有所依和老有所乐的理想目标。

（作者为北京工商大学经济学院讲师）

【参考文献】

①陆杰华、沙迪：《老龄化背景下失能老人照护政策的探索实践与改革方略》，《中国特色社会主义研究》，2018年第2期。

②唐钧：《社区服务支持下的居家养老》，《中国人力资源社会保障》，2014年第3期。