国外城市规划和管理经验对我国都市圈发展的启示与借鉴

傅 超 郑泳麟

（1.国家发展和改革委国际合作中心，北京 100017；2. 南方国际产能和技术合作中心，广东 广州 510000；3.广州工业大学土木与交通工程学院，广东 广州 510000）

在人类历史发展的长河中，城市的出现只有短短5 000年的历史，而现代大城市崛起的时间更短，还不到200年。在漫长的奴隶社会和封建社会，全球的大城市屈指可数，在欧洲仅有古罗马称得上百万人口的大都市，我国的北京、西安、洛阳、开封、南京、杭州6大古都可与古罗马并驾齐驱。18世纪的工业革命，不仅给世界带来了现代化和巨大的物质文明，同时也将大城市的发展推向了巅峰。到20世纪末，全球的城市化率已达到45%，欧美发达国家更超过70%；人口过百万的大城市超过300个；其中，人口1 000万以上的“超级”大都市就有14个。

过去40年，我国处于快速城镇化阶段，2018年常住人口城镇化率达到59.58%。顺应城镇化进入较快发展中后期的客观趋势和空间演进规律，突出都市圈建设成为我国高质量城镇化战略格局中承上启下的关键。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 h通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，在增强城市群核心竞争力中扮演着重要的角色。《国家新型城镇化规划 （2014～2020年） 》提出要“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”，发展都市圈对我国新型城镇化工作的推进有重要作用。国家发改委关于《培育发展现代化都市圈的指导意见 （发改规划[2019]328号） 》文件指出城市群是新型城镇化主体形态，是推动全国经济增长、推动区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。一系列文件精神的出台对于对形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的区域总体格局具有重要战略意义。

1 国外都市圈发展的问题、经验与启示

近代各国历史、地理和政治制度不尽相同，发达国家从初始到高度城市化阶段，大约需要100～150年的时间。城镇化催生的都市圈在海外存在的历史要比中国更长，都市圈已经成为世界政治经济最为活跃的区域[1]。都市圈不仅是所在区域重要的经济承载区，也是人口承载区。对都市圈的研究不仅在区域经济领域，而且在社会学领域、地理学领域得到众多学者的关注。一般认为，都市圈是以一个或多个中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，吸引及辐射周边城市和区域[2]，是城市地域空间形态演化的高级形式，也是大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象[3]。法国地理学家简·戈特曼提出了“都市圈”的概念，认为都市圈是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式，以2 500万人口规模和每平方公里250人的人口密度为下限[4]。按照这一标准，国外有五大城市群达到都市圈的规模 （见表1）。

表1 五大都市圈规模表

城市的发展总是遵循由小到大、由中心向外拓展的规律。最常见的都市圈空间发展模式是由美国学者伯吉斯（E.W.Burgess） 在1923年根据芝加哥的城市结构总结出来的同心圆模式 （Concentric ring model），又称城市的“圈层结构”[5]。

伯吉斯指出同心圆模式由内向外分别是，商业会聚中心区，低级住宅、部分商业零售小企业混合过渡带，大工厂和工人住宅区，中产阶级居住区，低密度的高级住宅即通勤人员居住区。伯吉斯同心圆模式如图1所示。

图1 伯吉斯的同心圆模式

以史为鉴，洋为中用，国外都市圈发展演进过程中的规律和经验，既是一部人类城镇化发展史，也是一部国际政治经济活跃度的更迭史。

1.1 伦敦都市圈

伦敦从19世纪50年代到20世纪70年代是经济和城市化高速发展时期，新城建设的理论和实践经验是在控制城市扩张中最经典、最广泛被借鉴的政策。

1.1.1 问题与经验

伦敦是工业革命后第一个出现在世界上的大都市。大伦敦规划示意图如图2所示。根据大伦敦的行政区划和计划，伦敦大都市分为“伦敦城市”和32个城市区域。1939年开始以绿带建设控制伦敦中心城市的用地扩张。60年代末，农业用途大大减少了以后，绿带的设置为城市休闲娱乐和生态功能保留了宝贵的空间和资源。1946年，为了从中心城市疏散人口和工业，伦敦新建了一座城市。但新城人口规模过小，产生负面影响，主要是城市集聚效益差，就业机会少，缺少城市气息，对中心城人口的吸引力有限。1964年开始进行“反磁力中心”的建设规划，在距伦敦中心城市40～80英里的区域建设五个大型增长中心，每一个第一代新城规划人口50～150万人，其功能不限于居住，也安排了大量工厂和办公楼以及各种就业、社交机会和娱乐休闲，为了成为伦敦的“反磁中心”，英格兰东南部已发展成为一个多中心城区。例如密尔顿·凯恩斯，位于距伦敦和伯明翰两大城市之间，距伦敦80 km，初始人口规模25万，是一个完全新建的相对独立的第二代新城。第二代新城与中心城市的距离更远，城镇规模扩大到25～40万人，具有更多的就业机会，社会就业平衡，城市公共交通和公共福利设施完善，交通便利，贴近自然。它是一个新的区域发展反磁中心，有能力与伦敦等大城市竞争。

图2 大伦敦规划示意图

20世纪70～80年代经济滑坡，人口开始下降，建设重点转向伦敦中心城市。英国此时已完全进入后工业化社会，大城市的人口、产业集聚已告一段落，新城接纳大都市人口的作用不复存在。在此情况下，伦敦发展的重点已由建设新城转移到对中心城市的复兴改造。1978年，工党政府通过了“内城法”，将城市建设的重点转向城市内部更新。国家政府负责分阶段颁布伦敦战略指南，每个地区都制定自己的单一发展计划。产业的调整使制造业大幅度下降，1981～1989年，伦敦的服务业就业人数增加了8%，占总就业人口的85%，制造业就业人数减少了50%，就业人口比例仅为11%。制造业对经济的支撑作用重新提上议程。

这一阶段伦敦的发展缺乏政府的战略性思路，导致了城市发展的零散和不协调，出现了明显的地区不平衡[5]。西部地区是经济发展的热点地区，但也出现了劳动力短缺、土地和住房价格飞涨、交通拥挤等严重的问题。而伦敦东部地区吸引投资少、失业率高，废弃土地大量积存，处于衰退状态。财富、生活质量的两极分化使得社会问题严重[6]。尽管强调内城是新的重点，但是开发建设的热潮还是向城外扩张，并在更大范围内蔓延。

90年代开始，英国政府开始努力提高城市规划的效率和质量，通过中央将权利更多的下放到地方政府，推动一城一政，因城施政的政策，同时控制郊区用地，以达到更经济、更持续发展的城市形态；制定政策提供更优越的公共交通设施，加大对私人轿车使用的控制措施；建设绿色空间网络；建议城市应注意绿化和开放空间的保护。

1.1.2 小结

伦敦的新城政策对缓和二战后伦敦地区人口和住房压力和疏散中心城区工业生产职能起到了一定作用，有关当局也采取一系列措施鼓励工厂外迁的措施，同时提供较好的居住条件。伦敦新城最突出的特点是功能日趋综合。其发展从增加产业功能、提供本地就业岗位开始，逐渐演变为一个独立的、功能完善化、公交和福利全面发展的区域中心城市。但是由于当时经济条件的限制，伦敦早期卫星城的生活服务设施缺乏导致一些人回流到中心城区。新城的规模、开发密度及其与中心城市的距离在大城市外围较近和规模过小的新城，难以达到预期的效果，距离远的新城才可能形成自己的吸引范围和服务市场，才能一定程度上与母城分庭抗礼，达到疏散母城的目的。许多卫星城和新城是在空地上建设的，由于没有依托，一切从头开始，必然使建设周期延长，投资大，短时间内难以见效。随着后工业社会的到来，在疏散中心城市功能时，应根据城市化的发展阶段，产业结构特点及其与就业的关系，引导多种产业到新城集聚，尤其要注意第三产业和新兴产业对城市增长的促进作用，不能仅外迁工业企业。经济全球化战略要求加强区域可持续发展的战略指导，提高城市质量作为城市的新发展目标。

1.2 日本东京都市圈

日本的工业布局过于集中在太平洋沿岸的沿海地区，特别是东京，大阪和名古屋三大都市区，以及濑户内海和北九州。工业的快速发展和高度集中的人口导致了世界各大城市的普遍问题，例如：地价上涨、住房紧张、交通拥挤、城市基础设施严重不足及公害等。

1.2.1 问题与经验

80年代中期以后，日本城市规划专家提出并制定“首都圈第四次基本规划”，提出建设东京外围“业务核城市”的构想，以“业务核城市”为中心形成自独立的都市圈，以改变东京一极核中心的地域结构，构筑起“多核多圈域”的城市地域结构，并具体提出了“多摩连环城市圈”构想，以多摩新城联合周边的立川、八王子、町田、青竹等已有城市建立起紧密地空间经济联系，互相分担一定职能，最终形成一个功能自立化的新城市圈 （见图3）[7]。

图3 多摩连环城市圈构想图

1963年在东京召开的都市再开发问题研讨会上，明确提出东京采用多中心结构的设想。并规划了由城市中心、副中心，及新城市化区构成的新的东京城市结构[8]。东京城市结构的变化如图4所示。

图4 东京城市结构的变化

特别指出强调，中心区域应具有空间和魅力，以吸引周边地区的活动。应能促进本区域的城市活动，服务功能包括：商业，餐饮、酒吧娱乐、信息产业和文化，以主要吸引外国游客，而大量游客的聚集反过来又促进了这些功能的聚集。中心的选址还要考虑地形、水面、历史因素等。建筑设施和景观也是形成新城重要标准之一。

东京友好居住区规划是后工业化阶段的城市发展的重要策略。进入20世纪90年代，日本的经济社会已完成了工业化和现代化的目标，城市化也进入后期成熟发展阶段，东京的人口、产业的集聚已趋于缓和，加之日本的经济持续的不景气，都市圈面临的挑战已不再是规模扩大带来的问题，更重要的是如何利用现有城市基础，进一步平衡、完善中心城市和新城的各种功能，创造高质量的生活和地方特色。为此，1995年和1997年先后制定了东京友好居住规划。该规划的基本目标是：关注每一个东京市民；创造一个安全的城市；形成生态再循环的社会；消除人口爆炸、拥挤和长距离通勤[9]；实行新产业政策；营造满足日益增长的物质和文化需要的市民生活环境。

为了实现上述发展目标，东京不断改善其多中心城市结构，即通过城市次中心和多摩区的业务增长和发展、环形道路、南北道路和铁路的建设、中心区的再开发和改善居住区方面。为此重点开展了两项工作：开发临水副中心，临水将是东京的第7个副中心，建成后它将是促进东京发展的动力源泉。为了创造舒适的居住环境，规划强调进行高质量的房地产开发和调控，建设高质量的住房1.4万套，其中60%为公共住房，主要用于出租；私人住房占40%，主要是公寓。

完善道路运输网络。由于中心城市交通长期堵塞，开展完善环状干道，形成公路网络，以分散的交通量，增强中心城市和新城的交通连接，促进城市群结构的重组。

1.2.2 小结

解决大都市人口、产业过度集中，城市规模过大带来的问题，应将城市的发展与区域的合理开发综合考虑，只有在较大规模区域内布局合理，才能解决小规模城市过度集中的问题。在新城建设初期，以卧城或科技城为特色的日本卫星城是一项失败的政策。在后工业化阶段，日本大都市的发展更注重城市的重建，而不是继续扩大其规模。同时，以人为本，不断完善城市结构，将东京从单中心空间结构转变为多中心城市。通过交通、环境、居住区的建设，为都市各圈层人口创造舒适的居住环境，是一个值得肯定的方向。

1.3 新加坡都市圈

新加坡于1991年制定的概念性计划侧重于建设一个具有国际标准的大都市区，并在中心城市周边形成四个区域中心 （即新城镇）。完善快速交通体系、交通节点和商务园区共同构成高科技走廊，将城市的物质、经济实体与自然生态有机结合。

1.3.1 问题与经验

目标是建设高水准的城市基础设施，促进工商业、金融、旅游、交通与服务业等产业的发展，为广大人民提供舒适和廉价的住房以及优美清洁的生活环境，防止国有土地投机活动，使各项发展计划能够如期完成[10]。都市圈内的房地产开发和调控内容如下：（1） 新加坡规划法的开发定义：不但指建造、工程和采掘等物质性开发，还包括建筑物和土地的用途变更。1981年的用途分类条例划分了6类，每个类别用途在变更之前不允许进行开发建设。（2） 授权和豁免：国家发展部有权制定各种开发授权 （development authorization） 通告，在授权范围内的开发活动不再需要规划申请。这些被授权的开发活动往往是政府部门为执行公共服务职能而进行的建设活动[11]。（3） 规划许可：虽然开发指导计划和总体规划是开发控制的法律依据，但是遵守开发指导计划并不能保证开发应用程序不可避免地获得规划许可。开发控制部门还可以附加其他更具体的法规。国家发展部负责发展许可权，具体工作由公用事业局发展观理部掌握。原则上，禁止开发的区域主要包括水源保护区、城市建设控制区和非计划区，以及保留的国家开发区。

1.3.2 小结

新加坡城市重建局全权负责新加坡的城市规划和发展管理。由于重建局整合了规划，规划管理和土地开发，集中决策促进了统一协调，提高了管理效率。确保开发项目按计划构建。

开发计划的容积率超过总体规划的容积率，开发计划的人口容积率超过总体规划的最大规划，开发计划涉及建设和土地使用的变更。为了增加土地的价值，有必要向市区重建局缴纳开发费。土地和建筑师的条件已经过详细和严格管理，以确保房地产的健康发展。上述土地划分和土地租赁 （分层） 的规划审批是划分土地和建筑物，以便规划和管理转移过程。

无论是编制战略概念计划还是实施发展指导计划，都必须通过公众意见，并将舆论提交给国家发展部长进行妥善处理。如果公众对开发控制的结果不满意，可以向国家发展部长提出申诉。政府公布了全市房地产开发的土地供应、拍卖计划和相关数据，具有高度透明度。信息流通在促进公众参与、投资者利益和市场信息反馈方面发挥着重要作用。

2 对我国当前都市圈发展的经验总结和借鉴

城市发展是有一定规律可循的，各国各地区的城市发展，既有自身的特点，同时也有许多共性。认真总结发达国家大都市区发展的历史和经验，可以使中国在快速城市化进程中少走弯路，引领中国大都市圈走上可持续健康的发展道路。

2.1 严格控制大城市规模，积极发展中小城市

中国现已进入快速城市化的发展阶段。许多中小城市变成了大城市；原来的大城市不断扩大，成为一个更大的“超级大都市”。大都市具有良好的物质基础、巨大的集聚效益、多种的就业机会吸引着外来的人口和产业，用简单的控制政策与大都市巨大的“磁力”抗衡，是不能解决问题的。生产力应该从较大的区域尺度合理安排，一些不适合大城市的行业和城市功能应逐步转移到周边的小城市。中小城市应适当接纳来自大城市的商业、服务业。引导有污染的化工在沿海地区发展；把机场布置在大城市与中小城市之间的地区，使各个城市地区都能充分利用这一重要的基础设施。

2.2 公交优先，建立完善的都市圈综合交通体系

进入20世纪80年代之后，人们认识到单纯依靠技术手段或单一的交通措施并不能解决大城市的交通问题。最有效的办法是提倡公交优先的政策，采用多种、综合的交通治理措施。大城市与中小城市之间要建立交通联席机制，提升重大交通枢纽的服务能力和辐射带动能力，促进运输网络整合与多种交通方式协调发展。在开放口岸方面，各核心城市全面推进自由贸易区建设，培育对外贸易通道，完善口岸建设。

2.3 用生态文明建设统筹开发与保护的关系

根据城市的性质以及自然和历史文化遗产的价值，制定法定保护计划。保护城市的历史文化遗产和自然生态保护区——森林公园、湿地、绿化带、水源等。除了自身的经济价值外，拥有巨大的社会和环境价值更为重要。对其保护的根本途径在于各级政府应运用经济和行政的杠杆，调整、平衡开发与保护的利害关系，城市发展所获得的一些好处应该通过财政转移来补贴。另外，还需要合理利用水土资源，建设节约型的城市，不断提高土地使用效率，采用以内涵发展为主的土地开发模式，其中对于水资源的合理利用主要有以下几点：（1） 建立水系统以增加水的再利用。 （2） 用价格的经济杠杆调控用水。（3） 建立节约型的社会，公众应该建立储蓄的概念，从日常生活中的小事做起。

2.4 优化房地产开发和监管

新加坡的土地宏观规划和房地产严格控制相结合，是中国学习的最有价值的经验。根据城市的产业特征、人口结构、土地等方面制定相关的房地产调控政策，建立多主体供给多渠道保障的住房供应与保障体系，通过中央公积金制度和合理安置政策 （符合人才引进政策的居民） 和住房式住房为居民提供住房 （面向符合财产收入限额标准的居民）、公租房 （面向符合条件的中低收入居民），形成一个由公众主导并由私人住宅补充的住房系统。

2.5 建立以市场为引导的管理模式，鼓励公众参与规划

海外国家有两种管理模式：城市主导型和市场型。采用单一的政府主导型的模式管理城市，并不能完全有效地引导城市合理发展，另外，过分强调行政杠杆的监管作用，在没有群众监督的情况下，也很容易滋生“寻租”等腐败现象。为了弥补政府主导型管理模式的不足，今后可从以下方面在城市管理中引入市场管理机制：（1） 改革征地制度，完善市场化的城市土地流转制度。（2） 介绍城市基础设施管理的市场机制。（3） 促进公众参与城市规划和管理，加强公众参与规划和监督的规划和实施，城市为人民服务。除了规划决策的民主民主化之外，公众参与规划实际上是满足多种利益需求的“监管阀门”。在计划实施过程中，也有利于调整个人利益与社会整体利益的矛盾，对社会的均衡稳定发展具有重要意义。