中小城市环境治理问题及治理措施

林卫卫

【摘 要】随着近年来我国城市经济的发展和城市规模的膨胀，城市大气污染、水污染、噪音污染等问题也越来越突出，已经严重困扰了居民的健康生活。北京、天津等大城市的污染备受关注，但为数居多的中小城市的问题也日益凸显。因此本文将着眼于中小城市的环境问题及原因分析，给出应对措施。

【关键词】中小城市；城市环境；污染治理

随着我国城市化进程的加快，中小城市的数量已经成为城市主流群体，在城市化进程中也产生了过去其他城市共性问题，城市化进程过快，城市污染等。以环境为代价的城市发展的弊端已经备受关注并引起重视。2014年，国家颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中明确规定了，要把中小城市的发展作为当前城市结构优化发展的主攻方向，做到中小城市的经济和环境协调发展，避开“先污染后治理的传统发展经济的老路”，也就成为当前城市化进程的重点工作。

一、中小城市环境治理概述

根据2010年《中小城市绿皮书》的规定，城区常住居民在50万以下的为小城市，50-100万之间的为中等城市。目前我国有中小城市共计2000多个，总人口10.16亿，占总人口的74%以上，是我国城市的主要力量，也是人口最集中的地方。中小城市的总体特点是城市数量多但规模小，而且地域分布不均衡。东部沿海12个省市中，土地面积占全国14.2%的区域内，集中了全国40%的中小城市。经济发展增速快，但城市化程度不高，基础设施配套较差，经济底子薄，虽然农村结合紧密，但由于城市规划不够合理，环境问题严重，导致对农村劳动力尤其是专业人才的吸引力较差。

从改革开放以来，我国开始了内地劳动力的大规模外迁，农村富余劳动力背井离乡进入城市想寻找更好的机遇和发展平台，但人口方向大多是转向地理位好、发展平台高、经济基础殷实的沿海地区，或者机会更多的大中城市，而新起的中小城市却较少。虽然得到了国家相关政策的帮扶，中小城市的基础设施有所改善，但由于底子薄、起步晚，和大城市相比，医疗卫生、交通住房、商业融资、教育文娱等硬件和软件设施依然差距太大，配套设施不齐全，不健全问题仍然突出，在加上，地方政府为了发展经济而急功近利，对当地环境造成了不同程度的破坏，因此造成了中小城市发展后劲不足、潜力小的恶性循环。

党的十八大明确表述要增强中小城镇经济发展和公共服务的发展，要加强中小城市的产业发展和经济结构的合理布局，加强城市的科学规划和管理，提高中小城市的自我调节能力和活力，为中小城市的发展提供了难得的机遇和广阔的发展空间。由于一系列的政策倾斜和生产结构的调整，中小城市也迎来了发展的春风，城市发展后劲十足，已经成为当前我国城市化进程的主导力量。一些“特色城市”、“智慧城市”、“明星城市”的建设带动了中小城市的经济，人口也快速汇聚，城市规模也在不同程度的快速发展。一些县级市人口规模已经突破30万甚至是50万大关。但是在产业经济快速膨胀的过程中，很多城镇化发展的过程都忽略了一个问题，一味的追求规模的扩张，而忽略了城市人居环境的质量，交通拥堵、水污染、雾霾、噪音等问题对于很多城市来说是亟待解决的问题。而且由于其起步和发展较晚，经济基础相对薄弱，发展经济的压力较大，所以目前会存在很多以破坏环境为代价来发展经济的现象，特别是中西部经济欠发达地区，由于缺少规模化的产业集群，仅有的产业碎片化严重，大多是以初级原材料为主，劳动力充足，但利用率有限。专业人才缺乏，城市发展动力不足，环境问题虽然突出，但可能无暇顾及。

二、中小城市环境治理的必要性

（一）中小城市是我国推进城市化进程的必要环节

城市化进程是社会发展的重要表现，也是一个必经的过程，是指人类在从事政治、经济和社会生活活动的过程中，为了节约成本，使经济资源、产业资源和时间资源向特定空间场所集中的过程。在城市化进程中，人口发生迁移，土地进行重新规划，农业人口大幅度减少，工业增加，商业集中，生活方式、社会交流方式和工作方式都会发生巨大的改变，集约化、商业化、市场化明显。城市的出现和发展是工业社会的必然结果，也是人类文明进步的重要标志，截止上世纪末发达国家城市化比重已经高达75%，而落后国家却不足40%。

城市化进程工业大规模发展，为了追求基础建设，一味地追求GDP数字的增长，带来了严重的环境污染，损害了城市居民的生活质量和健康水平，影响了人才引进计划，城市综合质量受到影响，城市化进程受到影响。

（二）中小城市是现代社会经济发展的主力军

相对于高收入国家，我国的城市化进程相对滞后，在城市进程中也遭遇了一些障碍和问题，但也积累了一定的经验和教训，为加速城市化进程奠定了基础。另外，由于中小城市通常位于农村和大城市之间，在农村劳动力转移上有一定的地缘优势，农村富余劳动力转向中小城市的成本相较于大城市比较低。除此之外，由于中小城市基础差，设施简陋，经济相对落后，降低了生活成本，有利于吸引年轻一代的人才。中小城市因为规模小，人口少，在城市规划和搬迁方面相对容易，便于发展特色城市，便于整体规划，具有较强的灵活性和适应性。

大城市是我国的重心，但是多年发展的诟病短时间内难以清除，高成本、高污染和高要求促使一部分人转向中小城市寻求机会。由于工业、交通、人口带来的“城市病”如环境问题和资源利用问题，已经使一些大城市失去平衡，失去了昔日发展的活力，而被更具灵活性、生命力的中小城市取而代之。

三、中小城市环境治理存在的问题

（一）城市垃圾处理困难

首先是垃圾分类不彻底。垃圾分类经过多年的宣传，已经提高了市民的认识度和理解度，但是总体水平依然不高。垃圾分类是一个需要市民、政府和企业共同参与的复杂环节，而市民的接受和了解是源头也是最基础的环节，但就调查来看，市民对垃圾分类的意识仍然不足，以北京市1.3万户居民调查为例，需要二次分揀率达到了78.6%，垃圾分类比率依然不高。只有少部分城市的市民对垃圾分类率较高，总体状况依然是“剃头挑子--政府一头热”。其次，垃圾需要分拣员二次分拣处理。但是分拣员工作岗位处于社会底层，收入较低，工作环境最差，因此存在招工困难。另外，分拣员真正的分拣率也较低，任务重，待遇差，导致为了完成工作量，市民已经分类好的垃圾最后依然是“统一处理”。再次，国内很多城市的垃圾分为可回收垃圾、厨房垃圾、有害和其他垃圾四类。但是分类完之后的回收成本较高，而回收之后的价值太低，对企业来说是得不偿失。而且当前我国对垃圾回收处理的技术和路线尚不明确，还有待完善。造成企业参与率较低，垃圾的处理环节断裂，末端处理出路不明。

（二）中小城市环境治理保障持久性不足

首先是行政权力保障不足。我国由于权力分割严重，城市环境经常会出现“跨界污染”，比如机动车污染是属于交通部门管辖还是气象部门的范围？工业废水、废气和废渣的污染是环保部门的责任还是水利部门的问题？往往会造成责任不明、越权干涉的结果。其次是资金保障不足。城市环境治理需要大量的资金投入，在防污、控污和治污的过程中需要投入大量的人力、技术和设备，但是由于中小城市规模有限、财政不足、技术落后等一系列问题，会在污染治理过程中成为瓶颈。再次是体系制度保障不足。当前我国出台了很多环保法律和政策，但是环境监测和检查过程和结果如何操作并没有完全公开，很多规定存在灰色地带，比如相关法律规定，一些重大的、污染性较大的项目建设需要有公众评议才能通过，但是在具体执行并非如此，比如个别地区炼油厂项目的上马引来的市民抗议，但结果是地方政府只考虑经济效益而无视民意，导致公众对环保制度的怀疑和不信任，长此以往公众参与率自然较少。

四、中小城市环境治理的应对措施

（一）科学治理城市污染，改善城市人居环境

为了改善中小城市居民生活环境，就要必须对城市污染进行预防和治理，做好大气污染防治、水污染防治，而其根源首先在于垃圾处理，包括工业生产垃圾及居民生活垃圾。垃圾处理源头在于垃圾分类，因此首先在于垃圾分类宣传，可以通过媒体、视频、网络和图片等形式开展宣传教育，提高居民对垃圾分类的重要性和必要性认识，并参与垃圾分类，既可以提高垃圾处理的效率，节约处理成本，又可以提高公众参与度。城市政府要做好人才引进和规划，积极引进专业技术和人员，为垃圾处理做好技术和人员保障，同时还要求对垃圾处理做好评测。合理科学的评测标准有助于提高垃圾处理的效率。在企业方面做好垃圾处理的成本收益预算，保障治污企业的利益和积极性。

（二）建立健全环境治理保障体系，发挥持久性功能

城市环境的维护和治理，不是某一家机构能够完成的，需要多部门的共同参与和协同治理。鉴于我国行政管理的分割现状，政府应该做好责任划分和协调工作，对于设计环境问题农业部门、环保部门、水利部门、交通部门和气象部门等要做好沟通工作，一旦发生环境问题，应该由环保部门主导，协同其他相关部门，开展污染的联合治理。这就需要完善中小城市环保治理体制，实现一体化管理。城市污染治理需要耗费大量的资金，单纯依靠财政资金是远远不够的，因此需要社會参与，企业的参与。中小城市可以借鉴和学习其他城市的城市环境治理经验，建立研发、垃圾回收利用产业链，推动企业间资源再利用，实现循环经济，使上游产业的废弃物成为下游产业生产的原材料，实现可持续发展。既实现了资源的充分利用，也降低了环境治理的成本，提高了治理效率和保障。为了做到环境治理的全方位保障，还要特别注重公众参与，提高公众环保意识的同时，还要注意提供公众参与的平台和途径，做好群众监督工作，做好中小城市环境治理群众基础。

中小城市的城市环境治理是一个长期的、系统的工程，需要各部门及审核各界的共同参与，需要资金、技术和人员的保障，是利国利民的百年大业。改善城市人居环境，优化城市生活质量永远不能懈怠。中小城市可以结合自己的特点，为环保事业和可持续发展做出贡献。

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