城市规划转型更需讲究“精细美”

吴宜夏

城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。过去，城市强调“做大、做强、做优、做美”，而在规划转型时期下，存量和减量规划不仅强调“做强、做优”，更要讲究“精细美”。“十三五”时期城市发展亟待转型。在中央城市工作会议精神的指导下，要把握发展规律，完善城市设计流程，抓管理、抓立法、抓标准，科学谋划城市“成长坐标”，系统化规范化推动体制机制改革，对提升新时期城市规划、建设、管理水平至关重要。

在经济全球化的背景下，城市品质已成为城市参与竞争的一张王牌，成为一种新的生产力。政府工作不仅要注重“公平”也需注重“优质”，传统规划过于偏重二维管理与通则管理，忽视了对城市空间形态的设计考虑。在这种背景下，城市设计成为提高城市三维空间品质的突破口。

上世纪90年代，作为一种新的规划手段，城市设计被引入我国，围绕城市建设热点，受到各界重视与瞩目。然而，我国新出台的《城乡规划法》中未对城市设计做出表述，在具体的操作过程中，由于城市设计一直缺乏国家层面的上位法明确其法律地位，编制工作宛若“镜中花水中月”，管理实施层面名不正言不顺，在以法制为核心的行政管理体制中更不能独立运作。因此，城市设计的多数成果也就停留在概念设计阶段，技术成果难以转入法定规划管理，大多成为纸上画画、墙上挂挂的空中楼阁。

在笔者看来，城市设计的法定化是优化城市设计编制与管理体系最有效的策略，同时也是提升规划可实施性的最为重要的环节。

城市设计可分为总体城市设计、区段城市设计和专项城市设计3个层级。其中，专项城市设计是将城市设计从过去简单的物质空间塑造角色加以拓展，对城市中特定系统（要素）或专项（如慢行系统、绿化景观、滨水景观、夜景照明、公共艺术、广告标识等）进行有针对性的设计，涵盖规划、建筑、景观学科，并涉及经济学、社会等领域的综合型专项规划类型，其内容包括：整体发展策略、产业发展研究、实施项目建议、公共空间整合设计以及传统的建筑色彩和高度等。

目前，我国城市设计组织编制现状与问题主要有以下几方面：编制组织主体分散、各层级城市设计脱节只能分项独立编制；编制高度不足，缺乏对城市文化和城市面貌的统筹考虑、缺少动态维护机制与评估机制等问题。而在专项系统城市设计审批当中，则存在审批单位自编自审缺乏管控、缺少审批依据、审批流程缺乏公众参与、法律效应缺失等问题。在实施与管控过程中则问题更加突出，主要体现在：管理内容不一，各项管理工作（道路、绿化等）分散进行，没有片区统筹管理的思路；管理组织不畅，相关管理部门各自为政，缺乏统筹组织；管理抓手不明，与专项城市设计缺乏衔接，缺乏将规划蓝图变成实际行动的可行路径；管理主体不明确，建设前期管控不足，后期维护以补缺为主，非常被动。

明确城市设计与法定规划关系

针对以上问题，笔者认为，要在理顺各专项城市设计与总体、区段城市设计关系的基础上，明确专项城市设计与法定规划的捆绑关系，将专项城市设计、城市设计指引与控制性详细规划进行捆绑。

需要注意的是，通常来说总体城市设计与总体规划相衔接，并通过总体规划加以落实，区段城市设计则与控制性详细规划衔接，通过其落实，以此类推，专项城市设计应与详细规划相衔接，但就目前看来，专项城市设计从编制审批、实施落实、管理运行等各个环节都没有明确的管理结构和严格的把控手段。

此外，在编制城市设计时，由于涉及三维空间，各种设施混杂，故务必要做到多部门统筹协同合作，尤其是专项城市设计，其需要由各相关管理部门直接参与编制，并由专家领衔，公众参与，以保证各专项的合理性和合法性。例如，慢行系统专项规划可以由交通部门主导、绿地系统专项规划由园林绿化部门主导。

强调标准化与部门综合化

在管理与建设阶段，审批管理是政府部门工作的重点。此阶段建议采取层层递进与部门间协作的工作机制，首先引入专家委员会协助评审，邀请规划、建筑、景观、市政等相关专业的专家组成评委，在市政府与规划部门进行审批之前进行初审，对设计中不合理的地方进行评议和选择；此后进入正审程序，由市政府和规划部门主导，邀请市政市容、园林绿化、住建委、交通委、规委等部门负责人，对城市设计要素的道路系统、绿地系统、滨水空间等进行全面管理，形成多部门合作联合审批共同决策，完善精细化设计。

在建设阶段，相关管理部门应积极履行监督职责，开展动态评估，并做好评估反馈工作，及时准确收集反馈意见，组织相关专家委员会讨论，决定是否需要对专项城市设计进行调整和修改，以提高实施和管理的效率。

建后监管阶段，应建立“重心下移、职能下沉”的管理机制，建立城市综合治理的资源整合机制，完善专项城市设计相关的地方性规范文件，并在此基础上制定基本原则，引导相关规划编制。在规划控制中，采取“总论+分类型”来分项控制的方法对城市公共环境品质进行总体控制与整体规范。