沿海捎带政策与竞争中性原则

谢 燮

严格隔离沿海和远洋航运市场是航运市场开放的基本准则，中国的做法与美欧并无不同。

2018年底召开的中央经济工作会议提出要“坚持公平竞争原则”“创造公平竞争的制度环境” 。在2019年的政府工作报告中，则直接提出“竞争中性原则”。3月26日的国务院常务会议指出，要按照竞争中性原则，加快清理修改相关法规制度，对妨碍公平竞争、束缚民营企业发展、有违内外资一视同仁的政策措施应改尽改、应废尽废，年底前实现公平竞争审查制度在国家、省、市、县四级政府全覆盖。

然而，有观点认为，航运领域的沿海捎带政策似有违背竞争中性原则之嫌。那么，客观的情况是怎样的呢？

沿海捎带政策并不违背竞争中性原则

我国的航运市场分为内河运输、沿海运输和远洋运输。内河运输和沿海运输没有对外国船公司开放，远洋运输已经实现了较高程度的开放。世界主要航运和贸易国家出于国家经济安全和经济利益考虑均没有对外国籍船舶开放沿海运输和内河运输。“沿海捎带”即外资方便旗运输企业在中国沿海港口间从事外贸集装箱的国内段运输。集装箱运输一旦允许“外轮捎带”，可能带来如下不公平竞争。

开放沿海捎带不利于国内支线航运企业。我国经营内支线的公司在运营成本上，根本无法与拥有干线的船公司竞争。首先，经营内支线的航运公司主要依靠内支线收入维持，与外资集装箱班轮公司运输“沿海捎带”所增加的边际成本不在一个水平；其次，从事内支线经营的船公司，使用的是国内燃料油，价格远高于干线外轮公司所使用的燃料油价格，2019年5月9日上海380号保税燃料油的价格为435.5美元/吨，按照当前1美元兑换6.82元人民币的汇率计算，价格为2970元/吨，而同期内贸非保税380号燃料油的价格为5200元/吨，内贸油价高出保税燃料油价格75%，这形成了巨大的成本差异；另外，内支线航运公司船型相对国际航线的船型小，所承担的资金成本和税负成本较高，难以和外资集装箱班轮竞争。

由于沿海航运市场和远洋航运市场存在着边际成本不平等、税负不平等、资金成本不平等、燃油价格不平等等差异，如果开放沿海市场，有可能形成三个不公平：内资企业与外资企业的不公平，外资企业因此在国内市场会获得强大的竞争优势进而对国内航运企业造成伤害；大型企业与小企业的不公平，大型企业可以通过统筹国内和国际市场获得成本优势，而小企业不具备这样的优势；国企与民企的不公平，占据国内和国际两个市场的国企比仅仅只有国内市场的民企具备相应的优势。因此严格隔离沿海和远洋航运市场是航运市场开放的基本准则。中资方便旗的船舶同样不允许经营沿海业务。同时不允许任何形式的沿海捎带行为（包括到釜山换仓单的变相捎带）。

国际上的普遍做法

对于沿海运输权，国际上普遍采用不放开的政策。美国对此规定于1920年的《商船法》 ( The Merchant Marine Act)。该法第3部分规定了美国沿海航运的范围，即不仅包括美国本土大西洋、太平洋沿岸各港之间以及两洋彼岸之间，还包括美国本土与阿拉斯加、夏威夷、波多黎各之间、本土及属地之间。同时该法第27部分规定，美国的沿海运输必须由在美国制造、登记的船只承担，船舶所有权至少75%为美国公民拥有，船员必须全部是美国公民。

欧盟于1992年通过了《在成员国之间海运领域里适用自由提供服务的3577号理事会条例》。依据该条例，自1993年1月1日起，自由提供海运服务原则适用于成员国之间的沿海运输，成员国沿海运输向在任何一个成员国登记或悬挂任何一个成员国旗帜的船舶开放。考虑到沿海运输对位于地中海沿岸国家(希腊、西班牙、葡萄牙和法国)的特殊利益，条例特别列明上述国家的若干种运输可以暂缓适用自由提供服务原则的时间表。至2004年1月1日，欧盟所有成员国的沿海运输都已全部向成员国船舶开放。可见目前在欧盟成员国之间，几乎已没有“沿海运输权”这一概念。但是，必须看到这只是在欧盟内部范围的开放，非成员国并不享有。

中国的做法与美欧并无不同。《海商法》明确规定：中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。但是，法律、行政法规另有规定的除外。非经国务院交通主管部门批准，外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航。我国《国际海运条例》也规定：外国国际船舶运输经营者不得经营中国港口之间的船舶运输业务，也不得利用租用的中国籍船舶或者舱位，或者以互换舱位等方式变相经营中国港口之间的船舶运输业务。可见中、美、欧三方在沿海运输权方面的开放程度是相同的，即不对外国船舶开放。

由此，在未来关乎“沿海捎带”的航运竞争政策领域，保持过往的政策不变动，恰恰是秉持了竞争中性原则，也符合国际的通行规则。相关部门在进行竞争中性审查的时候，需要将上述理由明示给审查机构。

关于“沿海捎带”的竞争性问题

2013年9月开始，中资非五星红旗船舶的沿海捎带政策在上海有条件试点。2015年6月，正式在广东、天津、福建自贸区复制推广，试点工作进一步扩大。2018年8月，《交通运输部贯彻落实〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉实施方案》中，将此项政策复制到海南自贸区。中资非五星旗船“沿海捎带”业务量在试点过程中逐步增长但成效并不显著，目前，中远海运集装箱公司共有72艘获得业务资质，2015年完成沿海捎带业务1.8万标准箱，2016年完成5.2万标准箱，2017年完成8.8万标准箱，2018年上半年完成3.9万标准箱。相对于上海港全年超过4000万箱的吞吐量来讲，微乎其微。

按照前面关于“沿海捎带”的政策逻辑，应该严格隔离沿海运输市场和远洋运输市场，从而创造公平的竞争环境。中资非五星红旗船舶，相对于国内沿海运输船舶，仍然具有在税收、资金成本、燃油成本等方面的优势，对这类船舶放开“沿海捎带”政策似有不公平竞争之嫌，也给外籍航运公司借机打开中国沿海运输市场提供了口实。马士基CEO施索仁在今年3月23日召开的“2019中国发展高层论坛”发表演讲时，就提到了给外籍航运公司开放中国沿海运输市场的诉求。

给予中资方便旗船“沿海捎带”的优惠待遇，源于其相对于外籍方便旗船承担了更多的社会公益和公共服务。这些具有公益性的责任包括：

第一，保障就业。2015年国务院批复中远集团与中海集团进行重组，中远、中海两家集团的总资产超过5300亿元，旗下包括多家上市公司和几十万员工。此次重组涉及数万名职工，公司发言人承诺不裁员。通常来讲，企业合并重组的过程中，一定程度的裁员是企业丢掉包袱、轻装出发的手段之一。中远和中海合并中向社会承诺不裁员，表明国有企业具有主动承担社会稳定和保障就业的担当。

第二，提供公共服务。中国航运企业历史上承担并圆满完成了数次撤侨任务。作为共和国的航运长子，中远海运集团在历次海外撤侨工作中都扮演着重要的角色。上世纪60年代，“光华”轮、“新华”轮等一直活跃在新中国撤侨战线上；70年代，“明华”轮等赴越南、柬埔寨撤侨；90年代，“富清山”轮赴刚果撤侨；2000年6月12日清晨，中远集运“阳江河”轮接到前往发生政变的所罗门群岛执行撤侨任务命令后，克服海况条件恶劣、安全形势严峻等重重困难，成功接救117名侨胞。整个过程绕航2389海里，历时99小时。此次撤侨行动开创了新中国在没有外交关系国家撤侨的先河。2011年2月，在利比亚发生的被誉为新中国历史上最大规模的撤侨行动中，“天福河”轮等16艘商船待命，其中“天福河”轮成功撤离559名同胞。

第三，承担社会公益事务。由中国红十字基金会丝路博爱基金援助巴基斯坦瓜达尔港首个中巴博爱医疗急救中心的物资，价值400万元人民币（约合58万美元）的轻钢结构房屋，由中远海运慈善基金会提供运输支持，由中远海运集团旗下中远海运特运“莲花松”轮具体承运。这充分体现了航运央企在“一带一路”沿线所担负的社会公益责任。

第四，应对突发事件。2008年5·12汶川特大地震造成重大人员伤亡和经济财产损失。举国哀痛，天地同悲。中远慈善基金会积极响应党中央、国务院号召，组织发动基金会各理事单位、中远集团广大员工和社会各界向地震灾区捐款，参与抗震救灾和灾后重建工作。共募集捐款8312万元人民币，支出捐款8312万元人民币。中远慈善基金会人员和志愿者在注川地震抗震救灾工作中全部为义务工作，未领取任何管理费用。

上述事件，只是中远海运集团这些年在社会公益和公共服务方面的部分典型案例，表明这些中国船舶虽然为了降低运营年成本和与国际接轨悬挂了方便旗，但是其仍然秉持不忘祖国、不忘人民的中国属性。对于这样的企业，有理由在竞争政策领域给予一定的倾斜，这就是在自由贸易区试点中资方便旗船“沿海捎带”的原因之一。另外一个原因，是自由贸易试验区承担着“以开放促改革”的重任，实验成功才能向全国复制。小范围内的试点试验风险可控。

2019年4月8日，交通运输部发布《交通运输部关于推进海南三亚等邮轮港口海上游航线试点的意见》，允许在海南三亚、海口邮轮港开展中资方便旗邮轮无目的地航线试点，也是基于同样的考虑。像“中华泰山”号这样的中资方便旗邮轮，其船员几乎全部是中国人，其解雇船员需要考虑到更多的因素，其所承担的社会责任和公益性任务相对较多，因而应该出台略有倾向性的政策，推动其发展。

从澳大利亚有关竞争中性的实践来看，对于国有企业承担的上述公共和公益事务，其处理方法主要是把国有企业竞争性和公益性业务进行剥离。但在实际操作中，海运领域要剥离公益性业务很难，也面临成本高企的困境。对这样的船队进行相应的补贴，让其在一般情况下参与市场竞争，在非常时期参与到公共和公益事业中，是一种更为理性的制度设计。美国通过国防储备船队（National Defense Reserve Fleet Inventory，NDFR）， 海事安全计划（Maritime Security Program，MSP），志愿联合补给船队（Voluntary Intermodal Sealift Agreement (VISA)）等计划，为国旗船队提供补贴，为美国海外军事行动提供海上运输保障。

对于航运业竞争政策的建议

首先，明确航运领域产业政策和竞争政策的价值取向。在后发国家实施“赶超战略”的时候，产业政策具有非常大的积极意义，推动国家产业结构的升级以及经济的快速发展。在中国成为第二大经济体之后，未来的发展方向渐渐失去了赶超的对象或者“风向标”，产业政策可能出现的效率低下、权力寻租等弊端逐渐暴露，需要以更多的竞争政策替代产业政策。一体化的全球市场需要公平的竞争环境，所以竞争政策应该发挥基础性作用。如果有产业政策，也应该是普惠性、功能性、所有制中性的产业政策。另外，在“一带一路”倡议中，航运企业要成为“一带一路”的先行者，并发挥基础性作用。“联通全球”的战略目标需要有实力的企业去拓展空间，需要行业主管部门与国家市场监管总局达成共识，继续延续发达国家曾经在相关领域所实施的“反垄断豁免”，明确航运领域的豁免清单。

其次，明晰航运企业的非竞争性领域。行业主管部门应该出台相应规范性文件，明确界定航运企业的公共性事务和公益性事务的内涵，并且建立相应的补贴补偿机制，让相关的竞争中性审查有据可查，让企业在承担这些责任的时候没有后顾之忧。

第三，建立行业内的竞争中性审查机制。国务院总理李克强在今年3月26日主持召开的国务院常务会议上指出，建立投诉举报、第三方评估等机制，坚决防止和纠正排除或限制竞争行为，不保护落后。对于行业主管部门有关法规、规范性文件和政策措施，建立恰当的投诉举报机制，发挥第三方智库的作用做好第三方评估，实现航运领域对竞争中性原则的合规。