以国外国家公园管治为镜 明我国研究建设之路

孙萌 王雪梅 刘祎

摘 要：美国于1872年建立了世界上的第一个国家公园——黄石公园。多年来，国际上对于国家公园的研究案例丰富、经验充足。党在十八届三中全会上首次提出，要在我国建立国家公园体制，推进生态文明制度建设。本文对国外国家公园研究内容、国际经验以及我国国家公园试点各项工作进展和发展现状进行整理介绍，探析借鉴国内外经验对于我国国家公园的发展建设有着重要意义和启示。

关键词：国家公园;规划管理;生态保护;自然遗产;非物质文化遗产

1 “国家公园”的概念

美国画家、作家和旅行者乔治·卡特琳在1832年首先命名了“国家公园”这个概念词语，美国的西部大开发影响和破坏了当地印第安文明、野生自然生态和物种多样性，所以他提议政府，期望建立国家公园来保障生态环境和印第安土著文明的健康与发展。[1]迄今为止，已有100多个国家建成国家公园。但由于各个国家有不同的政治政策、法律法规、土地制度，且社会、经济、文化等内在国情各异，[2]所以各个国家对国家公园的愿景定义、重视程度及管理建设也不同。[3]

世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature）如下定义国家公园：国家公园是保护当地自然环境、生态系统、物种多样性的自然或者近自然区域，占地面积广，并且与当地生态和人文环境相结合，提供科学且有教育意义的旅游娱乐。[4]相较于一般的自然保护地在生态环境、历史文明、物种保护等各个方面，国家公园更具有国家象征性和表率性，其保护面积更大、自然生态更多样、保护机制更完善、管理级别更高更严格。除此之外，在公园区域内的物种多样性、地质历史遗迹、当地文化等方面拥有极高的价值意义。每一个设立的国家公园都是集合物种、环境、能源等资源的综合体。

我国《建立国家公园体制总体方案》明确规定国家公园的内涵及定义，即政府主导建设和实行严格管控的，占地面积广大的生态环境保护自然区域，使生态系统的自然资源科学合理化利用，是我国自然保护地的最重要类型之一。国家公园在全国范围内明令禁止一切对生态资源的违规开发利用，只允许比如当地原住民合理的生产生活和建设活动、自然科研教育和文明旅行参观等部分不损害国家公园自然生态系统的一些行为。[3]

2 我国国家公园管治模式现状

在中国，由于国家公园大多数属于国有，由政府建设管理。其多个领域具有国家代表性和典型性，所以具有较高的地位，但这也直接导致了对于国家公园在管理层面上的规划统治，受到了行政因素的极大影响。政府主导有弊有利，一方面这可以提升对国家公园的管治效率，另一方面由于政府的过度干预造成缺乏活力和弹性，容易缺乏协调性。

国家公园并不是完全封闭的自然保护区域，由政府管辖的国家公园有其独特的资源利用和发展经济的方式——开发公园区域内旅游资源。国家公园发展景区旅游业虽然增加了收入，一定程度上缓解了保护区的经济压力，但同时也增大了生态压力，[5]尤其是我国目前的旅游经济开发相较对于环境、物种、文化遗产等资源的保护，更偏重经济效益。中国由于保护区基数大、管理经费紧张，所以这种形式的旅游业多数带有追逐利益倾向，增大了国家公园的外部经济依赖性和内部薄弱性，同时也在一定程度上加快了社会文化的变迁。[6]

我国从2014年以来，有力有序有效推进试点各项工作，取得了阶段性成效。

第一，我国积极探索国家公园各项管治机构的有效变革，对已有的多数保护区域资源和部门体制进行分类整合。例如，位于青海的三江源国家公园，为了方便集中管理，提高工作效率，将当地林业局、水利局、国土局等相关部门的部分生态保护管理职责统一规划到三江源国家公园管理局。[7]

第二，试点区各项工作最大限度集中效用于保护区内自然环境和文明遗产，把保护国家公园生态系统放在首位。例如，吉林省试点区的管理工作要求严格，对于试点区到期的合同承包经营项目一律暂停，而对于还未到期的经营活动实行更为严格的日常监督管理，最大限度地改善当地东北虎豹的生存条件，降低人为因素干扰动植物的生存空间的影响。位于四川省的大熊猫国家公园保护区，同样严格监管生态环境，目前已经暂停受理采矿、伐木、征占土地资源等各经营项目的审批。

第三，国家公园由政府规划监管，并在各个方面立法立案以构建制度和标准的保护体系。例如，福建省的《武夷山国家公园试点区财政体制方案》，实行管理和经营分权合作，分离管理财政收入和监督保护的工作，做到专项专管。试点区内的旅游业经营收入由省级一级管理单位——武夷山当地的国家公园管理局进行预算管理。景区门票費、交通工具费用、各种途径观光费、生态系统保护费和专营收入费用归为直接上缴省级财政的省级收入。

第四，试点区工作重点在于创设共存共享共赢的发展机制，有机协调好社会与自然的关系，同步建设国家公园生态环境保护和当地景区旅游经济开发。例如，青海省把建设国家公园与扶贫工作相结合，设立保护环境的公益管理岗位。为保护当地生态和精准扶贫，让每位当地建档立卡的贫困家庭中有1名参与分红的生态管护员，促使牧民们从开发生态到保护生态的意识转变。湖北省神农架国家公园保护区也实行同样的政策，优先聘用当地社区居民为保护区管护员，管理守护神农架林区的生态环境。

3 国外国家公园体系规划管理

对于建设管理国家公园，国外拥有多年的研究经验。分析国外国家公园的研究内容和工作经验，有利于完善国内机制的不足，有利于国内保护区发展研究，对国内建设国家公园体系有着重大的借鉴意义。以下为5个主要研究方向：

3.1 资源评估

国家筛选建设、规划管理国家公园之前首先要进行资源评估，内容包括生物资源、地质地貌、土壤空气环境以及空气和水资源等。[8]并且其作为制定国家公园相关法律法规和政策的综合素质参考，主要是对生态多样性、物种多样性、自然资源价值[9]、历史人文价值、旅游经济价值等横向参考后的货币化度量，将国家公园的价值进行量化评估。

3.2 环境影响

随着人类社会的发展，自然环境变化在波及生态环境的同时，生态环境还受到了人类活动的负面影响。城市建设活动对国家公园保护区产生了重大影响，生物栖息地遭到毁坏，生存空间逐渐减小，生存资源日益缺乏;国家公园内植被退化、土壤污染、森林覆盖率降低、生物物种数目减少;现代交通工具的使用次数和方式也对生态系统产生了损害。[8]

3.3 发展模式

由于社会、经济、文化的不同，各个国家都具有在政治政策、法律制度、生态环境、资金结构、发展目标等方面的差异。国家公园根据不同的国情，如今已发展形成了很多非常典型的模式，如美国模式、英国模式、欧洲模式等。[8]各个模式因为其国家公园建设目标的不同，所以具有不同的側重点，但都非常具有代表性。

美国模式即本着自然区域与人类活动区域分离的概念建设国家公园。它对加拿大、澳大利亚等国家的保护区发展产生了较大的影响。与此同时，世界自然保护联盟认为，这种理念不能协调人类与自然的关系，无法和谐相处，反而会加剧矛盾冲突，并不适用于其他国家。欧洲大多数国家受美国区域分离、严格保护模式的影响，但不同的是，人类社会中的具有生态文明特色的景观也被接纳，所以在欧洲模式中，对自然环境、历史文明、物种多样性的保护是首要目标，旅游经济只作为国家公园的第二重心。[8]英国模式下的国家公园发展与美国和欧洲其他国家相反，旅游业为首要重心。因为英国的公园保护区、农场、乡村的土地所有权几乎都是属于私人，大多数地区保持传统的农耕方式。所以，英国模式的国家公园就是集休憩娱乐的旅游业和乡村生产生活于一体，其自然旅游管理注重社区和公众参与，并强调在保护自然生态、传统文化的基础上，对环境进行负责任的开发，鼓励开展多种经济活动，娱乐和旅游只作为公园开发的一部分。国家公园更多地采用相关准则协调保护与社会经济发展的关系，以保障公众的游憩权。在这里需提及中英两国国家公园相似的发展情况：国家公园设立时间短并且分布聚落发展充分，所以都在合理处理当地原住民活动、保护公园内生态资源和自然环境与发展旅游经济三者的关系上面临挑战。[6]因此，研究英国国家公园的管理机制和发展模式对我国国家公园的建设具有借鉴意义。对于国家公园发展时间短的部分发展中国家来说，很有必要研究和学习世界上各个国家的优秀案例，总结经验并结合自身国情发展出一套自适模式。例如，越南对于传统形式的中央集权管理模式并不适用，所以创立了公私合营的分权管理模式，具有土地国有、旅游业填补管理支出费用、政府和企业共同管理的模式特色。[8]

3.4 公园规划

规划主要在于统筹当前资源状况、严格管理机制、保护生态环境和自然资源、处理各方矛盾冲突，同时发展旅游业，划分游客市场、注重当地社区和公众参与等。例如，加拿大国家公园建立了系统的成熟体系，来对各项活动和工作进行严格的管控。它根据管理层级依次严格执行具有清晰逻辑的战略规划，强调生态系统多样性、人类文化完整性、可持续发展性等核心导向，这满足了国家相关法律与政策的要求。[10]

3.5 运营管理

根据自身国情的不同，不同的国家有自己的一套国家公园管理运营模式。例如，加拿大实行分区管理;美国坚持保护生态、体验休憩和测查环境;乌干达国家配合资源管理的相关协议，共享公园经济效益;日本的管理采用由下而上的运营机制，系统地涵盖了政府以及当地社区公众。总而言之，管理国家公园应该遵循自然生态保护理念和当地社会可持续发展理念。发达国家与发展中国家存在明显不同，发达国家侧重于运用各式各类的方式方法，来维持自然环境和生态系统的完整与平衡。[8]

4 对我国国家公园管治的启示与借鉴

4.1 构建完整统一的法律体系

总结各国经验，无论采取何种立法模式，多数国家为了国家公园的相关法律能够有效且强有力地执行，尽管模式不同，但都选定在国家层面立法。国家公园的特性决定了其管治不应法权分散，而要统合综效，建立完整统一的法律体系。[11]并在国家公园立法中明确公众参与相关规定，突出全民公益性。可以提高全民所有自然资源资产的比例，或采取多种措施对集体所有土地等自然资源实行统一的用途管制。在保护公民的合法权利、保证政策制定公开透明的同时，还能在一定程度上提高规划决策的科学性。

4.2 制定统一的规划标准和建立严格的特许经营制度

国家公园由政府管控，具有严格的管理机制，把国家公园生态系统的保护放在首位。这要求各项经济建设活动、管理工作、法律法规以保护区内自然环境和文明遗产为首要责任，所以制定统一的规划标准和建立严格的特许经营制度两者缺一不可。[12]而每一个生态环境复杂、资源丰富、具有很高的综合价值的国家公园，情况都不尽相同，所以不同国家公园之间需要进行资源评估和规划。一套统一的国家公园资源评估和规划标准应包括生态资源保护、休憩体验指标和环境测查准则等。[1]

4.3 理性认识公园旅游

环境保护是国家公园的定义职能，国家公园的规划管理应把保护当地自然环境、生态系统作为首要核心任务，所以景区内旅游业的发展应与这个首要核心任务统一，集中于保护，共享效益。为减轻国家公园发展的经济压力和对旅游经济的依赖性，我国政府应对国家公园的建设、规划、管治给予更有力的财政支持和社会援助。[6]

4.4 合理处理生态保护与社会经济发展的关系

我国人多地少，建设国家公园，调和环境保护和人类社会发展的冲突是至关重要的。建议一方面合理有效地规划不同功能区域，在完全征得当地社区居民同意后，搬离核心保护区和修复区，或建立相对集中的居住区。[13]另一方面是创设当地共存共管共享的发展机制，将生态保护和旅游开发进行同步管理。建议明文规定国家公园的人类社区活动范围，建立并发展成具有当地国家公园特色的社区，设立管理保护自然生态、运营监督和教育指导的岗位，同时鼓励当地个人及企业参与景区内特许经营项目，[14]并签订保护协约，以此提高当地社区和公众的参与度。

4.5 保护国家公园区域内的非物质文化遗产和历史文化

我国幅员辽阔，具有悠久的历史文明和多样的传统文化，建立国家公园，保护的不仅是澎湃的瀑布、清澈的峡湾、巍峨的山峰和壮观的冰川，而是覆盖国家公园全部有科学价值的资源，包括保护、传承和发扬其所拥有的全部历史文明、非物质文化遗产。

王根茂等学者在湖南南山国家公园体制试点区中，研究发现影响非物质文化遗产保护继承的6个因素，按作用大小依次为，社会因素、市场价值、技术创新、传承因素、实用价值、文化价值。因此，首要的侧重点应该是明确非物质文化遗产资源的现状，如资源种类、区域分布、存在现状、等级细分等问题，再对其进行全面而具体的重点保护。随后，应以现代化的科学技术方法进行数据统计和文件记录，对其建档立案以便管理监控和对生态濒危情况进行监督保护和提示预警。最后，国家公园由政府建设管控，应该出台与文化遗产相关的法律政策以加大保护力度，同时加大大众宣传力度，积极组织相关活动并鼓励群众参与，提高对历史文明和非物质文化遗产的认知水平，把国家公园的人文保护落到实处。[15]

参考文献：

[1] 李丽娟，毕莹竹.新西兰国家公园管理的成功经验对我国的借鉴作用[J].中国城市林业，2018，16（02）：69-73.

[2] 许艳青，陈红，张晓伟，詹先旭，杨勇，杨峰.当代中国家具设计地域发展现状[J].家具，2018，39（5）：21-25+30.

[3] 崔玮.《建立国家公园体制总体方案》发布至2020年将整合设立一批国家公园[J].中国林业产业，2017（10）：12-13.

[4] 焦若静.国家公园，名称背后蕴含更多内容[J].环境经济，2015（12）：36.

[5] 徐立城，徐伟，梁峰，杨帆，滕越，程洛林.八大经济区视角下中国家具产业的空间分布特征及差异性[J].家具，2019，40（01）：1-7.

[6] 程绍文，徐菲菲，张捷.中英风景名胜区/国家公园自然旅游规划管治模式比较——以中国九寨沟国家级风景名胜区和英国New Forest（NF）国家公园为例[J].中国园林，2009，25（07）：43-48.

[7] 黄宝荣，王毅，苏利阳，张丛林，程多威，孙晶，何思源.我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议[J].中国科学院院刊，2018，33（01）：76-85.

[8] 肖练练，钟林生，周睿，虞虎.近30年来国外国家公园研究进展与启示[J].地理科学进展，2017，36（02）：244-255.

[9] 葛晓伟，吴智慧，黄琼涛.亚美马褂木资源及其利用现状分析[J].家具，2018，39（4）：71-75.

[10] 张振威，杨锐.论加拿大世界自然遗产管理规划的类型及特征[D].中国园林，2013，29（09）：36-40.

[11] 戴秀丽，周晗隽.我国国家公园法律管理体制的问题及改进[J].环境保护，2015，43（14）：41-44.

[12] 王玮，王浩，郭苏明.淮河流域乡村内涝地区聚落景观生态基础设施设计研究[J].南京艺术学院学报（美术与设计），2016（06）：156-158.

[13] 彭福伟.国家公园体制改革的进展与展望[J].中国机构改革与管理，2018（02）：46-50.

[14] 苗艳凤，张彬渊.彰显生态优势的竹产业发展初探[J].林产工业，2015，42（12）：3-7.

[15] 王根茂，柏智勇，谭益民，张双全.南山国家公园非物质文化遗产的传承保护研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2018，12（02）：83-87.

作者简介：孙萌（1998—），女，甘肃人，本科，研究方向：家具設计和制造。

通讯作者：刘祎（1991—），男，黑龙江人，讲师，研究方向：家具制造与生命周期评价。