商事制度改革的经济学逻辑

内容提要 自2012年以来，我国实施了商事制度改革，成为理解中国制度转型的重要案例。本文基于经济学视角，对商事制度改革的历程、动因、动力、特征及影响进行了深入分析，并对未来改革进行了系统性的展望。我们发现，商事制度改革是中国政府作为发展型政府，基于自身良好的激励机制和创新能力，积极进行制度调整和变革来应对经济社会发展的体制需求，提升国家治理能力和国家发展质量的重要体现。本文的研究发现有助于理解中国政府体制机制转型的内在动力机制，并为实现经济高质量发展转型提供政策启示。

关键词 商事制度改革 简政放权 政治经济学

一、引言

当前，由于外部挑战变数明显增多，国内结构调整阵痛继续显现，我国经济运行稳中有变、稳中有缓，下行压力加大。国家统计局数据显示，2018年我国国内生产总值同比增长6.6%，分季度看，一季度同比增长6.8%，二季度增长6.7%，三季度增长6.5%，四季度增长64%。而且，最近一段时期，由于国际经济环境变化、我国经济向高质量发展阶段转向、支持非公有制经济的政策落实不到位等方面的原因，民营经济发展遇到了相当的困难和问题，引起了党和国家的高度重视。为了保证经济平稳运行，成功实现新旧动能转换与经济高质量发展，必须深入推进简政放权，加快转变政府职能，大幅降低制度性交易成本，提高资源配置效率和公平性，为经济社会发展提供更加有力的制度保障。

商事制度是政府管理经济的一项基础制度，是市场主体产生、存续、退出市场以及从事市场经济活动的基础。在计划经濟时代和由计划经济向市场经济转变的过程中，我国的商事制度所赋予的登记注册把关的功能越来越多，逐步形成了以实收资本制、审批制与准则制并存、年检为主要特点的商事制度。但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及信息技术的飞速发展，我国商事制度不适应经济社会发展的矛盾越来越显现，突出表现是前置审批多、登记难度大。这种计划式的商事登记模式妨碍了市场进入退出，阻碍了资源要素自由配置，降低了资源配置效率，从而限制了经济增长及降低了经济发展质量。在中国进入发展新阶段的背景下，改革原有的商事制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，成为新时代党和国家的重要工作。

2013年，党的十八届二中全会顺应广大企业和

* 基金项目：国家自然科学基金面上项目“行政审批改革的经济增长效应研究：理论机制、实证识别与政策设计”（71773038）;国家自然科学基金青年项目“区域互动视角下中国产业结构调整的推动机制及影响效应研究”（71403062）;中央高校基本科研业务费专项资金项目“深化‘放管服改革推动产业结构升级研究”（2018ZDXM07）

群众呼声，提出“改革工商登记制度”。十八届三中全会提出“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。”国家工商总局认真贯彻党中央、国务院的决策部署，将商事制度改革作为各项工作的重中之重，在中央和国务院各部门、各地区党委政府的大力支持下，在全国工商和市场监管部门的共同努力下，扎实推动商事制度改革。自2013年以来，商事制度改革走过了5个年头，取得了阶段性的成效，有力地激发了创业热潮，市场营商环境大幅改善，人民群众获得感显著提升。但是，商事制度改革没有结束。在当前经济下行压力加大与民营经济发展环境亟需完善的现实背景下，需要更加稳健与科学地深化商事制度改革，形成新的制度改革红利，激发经济发展新动能。为此，进一步深化改革更加需要理论引领与经验总结。

目前，关于商事制度改革的研究主要集中在两个方面：第一类是关于商事制度改革具体措施的探讨，如艾琳和王刚从行政审批视角分析了商事登记制度改革，提出商事登记制度改革是政府在行政审批、行政管理及政府职能转变等方面的重大改革。 艾琳、王刚：《商事登记制度改革的行政审批视角解析》，《中国行政管理》2014年第1期。陈世香和王余生在制度创新视角下探索了商事监管制度，提出整合供给满意度和监管满意度的商事制度构建，融合强制性变迁和诱致性变迁实现商事监管制度路径突破，最后实施利益最大化共享和选择性激励来实现商事监管制度均衡。 陈世香、王余生：《新制度主义视角下我国商事监管制度的重构——基于厦门、东莞和银川实践案例》，《行政管理改革》2018年第2期。张瑞良从制度变迁视角分析了商事制度改革， 张瑞良：《制度变迁理论视角下的改革——以营改增与商事制度改革为例》，《经济问题》2017年第11期。张学文考察了商事登记效力变迁的问题， 张学文：《商事制度改革背景下商事登记效力的变迁》，《福建论坛》（人文社会科学版）2016年第12期。郑成林和陈印静等分析了商事制度改革中政府商事管理职能模式及改革方向等问题。 郑成林、陈印静：《商事制度改革中政府商事管理职能向商会的转移：模式、限度与改革方向》，《社会主义研究》2017年第5期。第二类是关于商事制度改革的地区实践成效及经验。如陈晖以珠海横琴新区为例探讨了商事制度改革的成效与完善对策。 陈晖：《商事制度改革成效与完善对策——以珠海横琴新区为例》，《经济纵横》2017年第2期。荣振华和刘阳阳分析了自由贸易港商事制度建设的实践现状、反思及展望等。 荣振华、刘阳阳：《自由贸易试验区商事登记制度构建现状、反思及展望——从自由贸易港商事制度建设启示视角分析》，《上海对外经贸大学学报》2018年第2期。从商事制度改革文献梳理的结果来看，直接关注商事制度改革的文献并不多，且多数从定性及案例的角度开展商事制度改革的实践分析，还尚未有文献从经济学角度完整地分析商事制度改革的内在逻辑。

商事制度改革是我国新时期的一项重要的制度变革，其改革过程体现了中国作为一个处于转型过程中的发展中大国，如何积极地应对经济和社会发展对制度建设的需求。新时期的经济高质量发展对中国的市场经济制度和政府治理体制提出了更高的需求。中国政府作为一个中央威权与地方分权相结合的大国，在调动和激励地方政府能动性和创造性方面具有突出的优势。在这种大背景之下，商事制度同时从自上而下和自下而上两个方向发力，一方面是地方的商事制度改革探索为全局性的改革提供了宝贵的经验做法，另一方面是中央层面的顶层设计引领了总体改革的正确方向。基于对商事制度改革的理论分析，我们能够从中更深刻地理解中国渐进式的制度调整和改革是如何稳步推进并产生良好效应的。具体地，本文回顾了商事制度改革的历程和主要做法，进而主要从政治经济学的角度探讨了商事制度改革的动因，并基于中国制度背景，提炼了改革的动力，总结了改革的成效，最后对未来改革的方向与原则进行了展望。

本文与以下一系列学术文献相关。第一，本文与政府治理能力文献相关。具体而言，本文从商事制度维度对中国及其各个地方的政府治理能力的变迁进行分析，为理解中国政府治理体系及能力变迁提供了一个经济学框架。政府治理能力是国家经济发展的关键， Timothy Besley and Torsten Persson， “The Origins of State Capacity： Property Rights， Taxation， and Politics，” American Economic Review， vol.99， no.4， 2009， pp.1218～1244.一系列的文献将东亚经济奇迹归因于东亚经济体所具有的强有力的政府能力。 Peter Evans， Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation， Princeton： Princeton University Press， 1995.近年来，经济学家开始采用严谨的计量方法对这一论点进行验证。Gennaioli 和Rainer采用非洲国家样本考察发现，在前殖民时期具有更加集中权力的国家，当代的政府提供了更好的公共品; Nicola Gennaioli and Ilia Rainer， “The Modern Impact of Precolonial Centralization in Africa，” Journal of Economic Growth， vol.12， no.3， 2007， pp.185～234.而Michalopoulos 和 Papaioannou進一步采用国家内部样本进行了考察，发现非洲国家历史传统的政治权力集中稳定程度与当代经济发展绩效正向关联。 Stelios Michalopoulos and Elias Papaioannou， “Pre-Colonial Ethnic Institutions and Contemporary African Development，” Econometrica， vol.81， no.1， 2013， pp.113～152.Acemoglu等人则以哥伦比亚地级市为样本，研究发现地方政府治理能力与地方经济发展绩效正向关联，并且强调了各个地方治理能力建设之间的互动性。 Daron Acemoglu， Camilo García-Jimeno and James A. Robinson， “State Capacity and Economic Development： A Network Approach，” American Economic Review， vol.105， no.8， 2015， pp.2364～2409.第二，本文与制度变革的经济学文献相关。更加具体而言，本文与研究中国渐进式改革的文献高度相关。各界的一个共识是，中国的改革进程是渐进式的。 详细论述可参看以下著作：林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，1994年;樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社，1996年。杨瑞龙和杨其静指出，中国的市场取向改革是在中央治国者、地方政府官员和微观主体之间的三方博弈中向市场经济制度渐进过渡，三个主体在供给主导型、中间扩散型和需求诱致型的制度变迁阶段分别扮演着不同的角色，从而使制度变迁呈现出阶梯式渐进过渡特征。 杨瑞龙、杨其静：《阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用》，《经济研究》2000年第3期。本文在分析商事制度改革的过程当中，重点关注了中央政府和地方政府在改革过程中的角色，是对上述论点和理论的深化和有机应用。

本文主要的创新体现在以下方面。第一，商事制度是近年来中国政府高度重视的一项改革，但是很少有文献从经济学的角度总结其改革背后的逻辑，本文采用经济学分析思路，用边际成本和边际收益、激励理论等范式进行了深入总结和提炼;第二，本文本质上并非孤立评估商事制度改革，而是通过对商事制度改革的分析，总结出改革的一般性特征与逻辑，为我们理解中国的各项制度变革提供共通性的思路;第三，本文不仅从长期和一般性意义的视角提出了理解商事制度改革的理论框架，并且结合当前的经济发展形势探讨了这一改革在当下的重要作用，有助于全面理解制度改革的长短期综合效应。

二、中国商事制度改革的历程与做法

商事制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。经济制度的选择，决定了商事制度的相应模式与特征。我国传统的商事登记制度脱胎于计划经济体制，带有浓厚的计划经济色彩，突出地体现为广泛运用行政审批手段，设置较多和较高的商事登记条件，以登记设立的行政审批替代事后监管。改革开放以来，我国逐渐明晰了要建立社会主义市场经济体制。但是，这种理论认识与现实实践遵循的是一种由浅入深的渐进过程。在此情况下，即使经济发展已经对商事制度改革提出了内在的诉求，真正的商事制度改革也不一定能够启动和推进。因此，随着我国经济不断发展，传统的商事登记制度，无论在商事登记的要求内容上还是在商事登记的程序设定上，都越来越显得限制了商事主体创设的权利，限制了生产要素的自由流动和配置，甚至演变成为生产力发展的体制性障碍。

2013 年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”《决定》同时指出要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”，为全面推进商事制度改革提供了重要的理论依据。基于此，党中央、国务院做出重大战略决策部署，启动商事制度改革。

自2012年以来， 商事制度改革经历了探索试点、顶层设计、重点突破、逐步深化、全面扩大的过程。2012年，商事制度改革启动，并且进入了局部试点改革的阶段。广东省率先获得国务院授权，开始进行行政审批体制改革。深圳和珠海再次担当了改革先锋，于2012年底分别通过立法形式明确了商事登记制度的改革内容，将相关政策规范化、法制化，并于2013年起正式施行。

在前期局部改革试点的经验基础上，2013年起，国家开始总体布局商事制度改革，以顶层设计推动商事制度改革。2013年2月，十八届二中全会决定改革工商登记制度，放宽工商登记条件，加强对市场主体和市场活动的监督管理，商事制度改革正式拉开序幕。2013年10月，国务院审议通过了《注册资本登记制度改革方案》，确立了商事制度改革总体设计。2013年11月，十八届三中全会要求推进工商注册制度便利化，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。2013年12月，十二屆全国人大六次会议审议修改了《公司法》，明确将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制。这些重要的文件与法律，为整体的商事制度改革提供了框架与方向。

2014年，是商事制度改革全面实施的第一年，国务院在注册资本登记这个关键改革环节上实现了重点突破。2014年2月，国务院正式发布《注册资本登记制度改革方案》，明确改革的指导思想、总体目标和基本原则，进一步放宽市场主体准入条件，并于3月起全面实施。 一是实行注册资本认缴登记制，放宽登记条件，不再限制出资时间、出资比例、出资方式。二是改年检制度为年报制度。三是简化住所（经营场所）登记手续，申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。四是推行电子营业执照和全程电子化登记管理，提高市场主体登记管理的信息化、便利化、规范化水平。这一改革方案的发布实施，实现了商事制度当中的市场主体准入环节的关键改革突破，为改革指明了基本方向。同年8月，国务院公布《企业信息公示暂行条例》，对政府监管、社会监督、企业自律和社会共治都提出了明确要求，并于10月起正式实施。该条例的公布实施，表明国务院在对市场主体准入环节予以重点改革突破的同时，前瞻性地对其他相关环节与领域的改革进行布局与设计，实现改革的有序性、渐进性与整体性。

2015年起的商事制度改革，进入了改革深化和全面扩大的阶段。这一阶段的具体改革内容涵盖“多证合一”“一照一码”“证照分离”、信用信息公示、市场监管，并在多点多面上持续深化便利化改革。2015年10月13日，国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，全面提出了“先照后证”改革后加强事中事后监管的指导思想、基本原则和目标任务，构建了职责清晰、协同监管、社会共治的监管新模式。这一意见的出台，表明商事制度改革并非简单的简政放权和放宽准入，同时也构筑新的市场监管模式与体系，旨在重构政府与市场的互动方式。

6年多来，商事登记制度改革纵深拓展，商事制度发生根本性变革，为市场主体繁荣发展提供了制度性保障。从内容上看，商事制度改革主要涉及放宽市场准入、强化事中事后监管、优化服务三个方面。

商事制度改革首先将放宽市场准入作为改革的第一要务，并且成功取得突破。放宽市场准入主要通过注册资本改革、企业住所改革、企业名称改革和“先照后证”改革等方面得以实现。这些改革举措显著压缩了行政审批事项，简化了市场进入要求，降低了市场进入的制度性成本。这是迄今为止商事制度改革最为重要和成功的改革维度。在放宽市场准入改革取得成效的基础上，商事制度改革也不断强化事中事后监管。2014年，国务院要求坚持放管并重，实行宽进严管，完善市场监管体系。2015年，国务院初步构建了事中事后监管新模式。经过几年的探索，以信息归集为基础、以信用监管为核心的新型监管机制初步形成。2018年4月，国家市场监督管理总局正式组建，多部门协同联动，重塑统一协调的市场监管格局。商事制度改革在构筑宽进严管的格局基础上，着力营造公平竞争市场环境，大力优化对企业的服务，促进企业在公平竞争的基础上能够进得来、留得住、发展好。从改革三大方面来看，放宽市场准入主要是“使市场在资源配置中起决定性作用”，而建立有效的市场监管制度体系则是落实“更好发挥政府作用”的要求，与“有效市场+有为政府”的中国特色社会主义市场经济体制本质高度契合。 陈云贤：《中国特色社会主义市场经济：有为政府+有效市场》，《经济研究》2019年第1期。

三、中国商事制度改革的动因

商事制度改革作为一项政府自身推动的改革，其在2010年之后提出并且于近年成为政府改革的重要方面，具有深刻的内在动因。一方面，市场的不断扩展与经济深度的不断提高，对经济管理体制提出了更加市场化和针对性的诉求。换而言之，经济力量产生了驱动制度改革的动力和压力。另一方面，政治组织主导的制度变革往往根本性地派生于其政治需求。政治组织所主导的制度规则能为民众带来经济收益的提升，强化制度规则的公共服务功能，则是其获得群众基础的最有效途径。下面进行具体阐述。

1.经济动因

商事制度改革的动因之一是经济发展遇到了瓶颈。2012年5月，广东省东莞市大朗镇作为全省商事制度改革试点地区之一，承担起为全国、全省改革试点探路的任务。深圳市、珠海市等地区几乎同时开始探索商事制度改革。由此可见，主动推行商事制度改革的城市几乎都是经济发展程度与市场化程度较高的城市。这些城市之所以率先启动商事制度改革，某种意义上是因为这些城市的经济发展水平已经接近乃至达到发达经济体的水平，过去依靠初级生产要素投入扩张的粗放型经济增长模式已经遇到瓶颈，难以带动这些城市经济的进一步增长和发展。近年来，深圳、东莞等城市的人口流入速度放缓，并且土地资源高度紧张，意味着难以再依靠传统要素投入大规模扩张的模式来实现经济持续增长，而必须转向以效率与创新驱动的经济发展方式。实现以效率与创新为驱动的高质量发展，需要完善的市场经济制度的支撑，而完善的商事制度是中国特色社会主义市场经济制度的重要内容。因此，率先进入发达经济体水平的城市，无法回避以构建更加科学完善的商事制度来实现经济高质量发展的路径。在中央着力深化改革的契机和城市自身经济发展遭遇瓶颈的现实难题叠加下，商事制度改革成为简政放权、激发市场活力、寻求经济持续和高质量发展的重要杠杆。用经济学涵义解释，就是实施商事制度改革所能够带来的期望经济收益较大，高收益、低成本、低阻力、低风险、可持续的特点吸引这些城市有更强的需求和动力率先实施和推动商事制度改革。从全国层面来观察，商事制度改革的推进也是以经济发展为重要目的。全球金融危机之后，我国经济增速放缓，传统经济增长模式动力减弱，需要从政策和制度方面激发经济增长动能。在此经济转型背景下，党中央和国务院自2013年开始全面部署和落实商事制度改革。2018年，在各种因素的叠加之下，民营经济发展出现了不可忽视的困难与问题。党中央高度重视，习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话，明确指出要毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展，部署抓好六个方面政策落实，帮助民营经济解决困难。其中，商事制度改革作为简政放权的抓手，成为落实政策当中的重中之重，涉及营造公平竞争环境、完善政策执行方式、构建亲清新型政商关系以及保护企业家人身财产安全等四个方面。综合来看，无论是地区还是全国层面，商事制度改革都是党和政府积极应对经济发展需求的科学对策与重大部署。

2.政治动因

商事制度改革的动因之二是政府组织面临着自身变革的政治压力。这种政治压力既来自于内部，也来自于外部。中国政府组织是一个庞大的体系，涉及到众多的职能部门，也涉及到众多层级的地方政府。如何凝聚政府体系的力量，维持政府组织的运作效率，是领导层的一个重要任务。在长期运行过程中，各级地方政府及各职能部门会逐渐形成自己的利益取向，甚至成为独特的利益集團，偏离中央领导层的意志。一旦激励与监督缺位，整个政府组织的许多政策就会各自为政，缺乏协同，难以取得良好的效果。中央政府的许多政策，一定程度上是因为各个职能部门的合作协同程度有限，以及各级地方政府选择性地执行政策，导致难以取得良好效果。正因如此，党中央高屋建瓴地提出要提升国家治理能力，推动国家治理体系现代化。这一战略需要找到具体的抓手，而商事制度改革就是一个重要的抓手。中国经过多年的发展，广大群众的受教育水平与认知能力显著提升，对政府的服务能力和水平提出了更加清晰和迫切的诉求。然而群众和企业在与政府部门打交道的实际过程中，往往遭受到各种障碍，群众与企业普遍反映办事难，获得感较低。中国政府以为人民服务为宗旨，中央政府的执法合法性和稳定性最终来自于广大群众的支持与认同，商事制度改革的最终评价者是企业和群众，商事制度改革过程中群众的评价变化会倒逼政府持续深化改革，充分体现和贯彻政府宗旨。中央政府和各级地方政府也更加真切地感受到了众多企业和群众的诉求，因此不得不改革服务体系和能力，全面提高政府服务企业和群众的效率和能力，建设人民满意的服务型政府。商事制度改革成为简政放权、转变政府职能、激发改革红利的重要组成部分。

四、中国商事制度改革推进的动力支撑

商事制度改革是由政府主动推动的一项事关经济管理规则的变革，是一个长期性、多层级、跨部门协同推动的探索过程，需要有多维度的动力来保证其能够成功推进。具体而言，较强的政府治理能力和财政能力、良好的市场基础以及政治任务是中国推进商事制度改革的重要的动力支撑。

1.政府治理能力支撑

商事制度改革是一场政府自身权力的调整和组织架构的重塑，需要良好的治理能力来保证。如果缺乏良好的政府治理能力，地方政府就无法协调工商、税务、编制等众多部门共同推动这项跨部门的改革。另外，商事制度改革没有明确的路线图，在具体改革过程中需要具体探索和设计。如果政府效率不能匹配，则无法科学设计商事制度的新内容和政策，更无法实现对商事制度的先行探索。先行先试探索商事制度改革存在着改革失败的风险，拥有良好政府治理能力的地方政府，可以通过科学设计商事制度改革的路线图，转变政府服务和监管理念，统筹协调跨部门联动，提高政府运作效率和政策执行效率，来显著降低改革失败的风险，提高改革成功的可能性和改革成果的收益程度。

2.财政能力支撑

商事制度改革旨在放松对企业进入的限制，但又同时要求政府以更加科学公平的方式对市场主体的经营活动进行监督和服务。这种理念与政策的转变，要求政府监管部门职能的重构，特别是需要以“互联网+”等信息化方式来予以实现。这无疑需要政府在政府运作信息化方面加大财政投入，因而要求有充足的财政能力来支撑。纵观6年来的商事制度改革，走在改革前列并且取得显著成效的城市基本上是综合实力较强的城市。以受到广泛关注的深圳、东莞、苏州和宁波等城市为例，这些城市经济实力很强，财政能力和政府治理能力过硬，市场经济发展繁荣活跃。从实际经验来看，东莞等率先并持续在商事制度改革上取得突破的城市，在企业信息平台建设等方面进行了可观的财政投入。而实际上，众多城市之所以无法深入推进商事制度改革，往往是因为财政能力缺乏，在商事改革的硬件、人员等方面难以配套，难以将改革政策执行到实处。

3.市场基础支撑

商事制度改革的推进及其绩效的取得，离不开原有市场经济积累的支撑。例如，商事制度改革的先行地深圳、珠海和东莞等城市毗邻港澳地区，两岸三地交流密切，境内外投资企业数量众多，投资规模庞大。历经多年的经济交流，境内外投资者要求这些城市改革企业注册等商事登记制度的关键环节，向国际先进理念和同行规则靠拢。这些投资者实际上对这些城市的商事制度改革提供了许多不可或缺的经验与建议，加速了商事制度改革的推进步伐，也让改革少走弯路。40年改革开放所获得的经验表明，改革和开放从来都不是割裂的，改革能够促进开放，开放能够为改革提供宝贵的经验。中国历经40年的改革开放，许多沿海城市的经济发展水平，已经开始达到中等发达经济体水平，积累了许多宝贵的发展经验。但是，中国在经济和社会管理体制的规范程度、科学程度和精细程度上仍然与世界先进水平有着显著差距，需要虚心借鉴外部先进经验，学为己用。广东省能够率先成功地探索出商事制度改革的成熟做法，正是由于良好的市场开放环境和公平竞争环境，并不断地吸收和引进港澳乃至其他经济体的商事制度经验。

4.政治任务支撑

商事制度改革从某种意义上具有上级政府和领导下达的政治任务性质。中国政治体制的重要特点就是领导干部的任命制，下级地方领导干部的政绩由上级政府来评价。当上级政府将政企关系改善和营商环境改善作为一项重要任务来抓时，下级地方领导干部则必然会将其作为一项重要的政治任务来抓，以确保可以超标准完成上级分配任务，显示自己的业务能力、工作态度及政治忠诚度。在中国的向上集权的政治体制之下，上级领导的重视和本级党政首长的重视，是保证特定改革得以推进的重要体制保障。商事制度改革涉及到理念、技术、体制、机构等各个方面，需要政府内部多个部门的联动合作。尤其是，商事制度改革必然涉及到众多部门的各类核心利益，往往需要由本级政府的领导层甚至是“一把手”亲自统筹推进。由于各级政府领导层特别是“一把手”的任务偏好主要取决于上级政府的政绩考核，因此在中央政府提出简政放权和建设国家治理体系的背景下，商事制度改革有望持续推进。

五、商事制度改革的中国特色

商事制度改革作为一项新时期中国政府主导的渐进式的经济管理制度改革，强烈地体现了自上而下和自下而上双向融合、条块融合协同、地方政府间横向互动竞争的特征，并且积极地引入和拥抱信息技术。未来商事制度改革的推进效率，很大程度上取决于这些特色如何更加有效地发挥。这些特色与经验，也能够为更加广泛的制度改革提供借鉴。

1.商事制度改革体现了自上而下和自下而上相结合的特征

2013年10月，李克强总理亲自部署以“注册资本认缴制”“取消企业年检制度”等为主要内容的注册资本登记制度改革，拉开了全国范围商事制度改革的序幕。早在2012年5月，广东省东莞市就启动商事制度改革试点，并逐步向全市推广。在没有地方立法权的情况下，东莞先行先试，大胆开拓，成功创造了非特区的改革模式，很多创新举措被全省、全国改革方案所吸纳。东莞通过“先照后证”和注册资本认缴等开创性改革，推动行政审批制度改革。地方在商事制度上率先改革，往往是地方政府意识到率先改革的净收益大于零。与企业进行创新研发相似，政府启动制度层面的改革，最终能否改革成功也存在着诸多不确定性。但是，地方政府是具有组织理性的，与改革失败的风险性和成本相比，改革成功的可观收益让东莞等地方城市政府选择率先进行改革。率先进行改革探索的城市积累了成功的改革经验，其做法很多可以复制和移植到其他地区。当上级乃至中央政府意识到这些开创性措施的推广价值时，就会自上而下地将相关改革成果制度化，向全局推广实施。2018年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革、转变政府职能电视电话会议上发表讲话，指出“放管服”改革，包括其中的商事制度改革，目的是推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。“放管服”改革，通过政府自身改革，将重塑政府和市场关系，有助于实现经济稳中向好发展。各级政府和部门正是在党中央和国务院的领导下开拓奋进，推动“放管服”改革和商事制度改革不断向纵深发展。

2.商事制度改革体现了条块融合协同的特征

中国政府架构呈现为一种“条块结合、以块为主”的特征。在条条层面，各个职能部门具有自身的权力体系，很大程度上并不愿意参与跨部门的合作，以防范本部门权力被削弱以及本部门信息被分享。在块块层面，各级地方政府则致力于打造一个地方发展型组织，有很强的动机将所有职能部门统领起来，实现本辖区权力的统一性。在这种情况下，具体职能部门的施政空间实际上是在辖区政府的统领之下进行。虽然商事制度改革由工商管理部门具体牵头推进实施，但商事制度实际上是关于政府和企业间关系的一种制度安排，并不仅僅牵涉到工商管理部门，更与其他众多的政府部门有重要关联，需要众多部门“壮士断腕”的自我革命。商事制度改革的实质性推进，既需要工商管理部门勇于牵头推进改革，也需要各个层级的政府加强总体设计，集中力量构建统一协调、互联互通的商事服务体系。“信息孤岛”是制约商事制度改革向纵深发展的重点和难点问题，应着力于从跨部门间的协调管理层面予以突破。只有通过加强商事制度改革的顶层设计，建立统一的市场准入标准、政务服务标准，及时总结、推广实践有效的地方经验，方能有效杜绝各部门、各地区间条块割裂、系统林立的现象。由此可见，商事制度改革是一次条块共同发力的重大变革。在那些条块融合得好的地方，商事制度改革就能较快推进，也有更多的实质性改革措施，更加能够优化营商环境，激发市场经济活力。

3.商事制度改革体现了地方政府间横向竞争与互相模仿学习

在商事制度改革的初始探索阶段，只有部分城市实质性地进行了探索。商事制度改革在全国铺开之后，各地方政府在具体做法上仍然有巨大的自由空间，这为地方政府发挥自身特色和优势提供了充分可能。众多的地方政府加入到商事制度改革的横向竞争当中。地方政府之所以以商事制度改革为抓手参与到竞争当中，缘于以下两个方面的原因。第一，商事制度改革本身能够激发改革红利，释放市场活力，鼓励“大众创业、万众创新”，促进经济增长。在新时期，中央政府既关注经济增长，也关注经济发展质量，以商事制度改革激发经济发展活力成为一个不错的选项。第二，中国发展进入新时代，各级政府不仅要贡献经济发展业绩，更需要贡献成功的发展模式，特别是体制经验。正因如此，各地地方领导亟为上级贡献成功的改革模式。在商事制度改革过程当中，成功引起中央关注的当属浙江的“最多跑一次”改革，其最初于2016年12月由浙江省委经济工作会议提出，后加以推进，至今已形成了比较完整、可行及成熟的制度规范与标准体系。2018年1月，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并予以肯定，建议向全国复制推广。2018年3月5日，“最多跑一次”被写入国务院政府工作报告。2018年4月，“最多跑一次”入选国家发改委发布的30个“数字中国”建设最佳实践。从浙江到全国，“最多跑一次”改革成为了商事制度改革的一个响亮的口号。实际上，不限于浙江，广东等省市在商事制度改革上均贡献了宝贵的经验，但正如地方官员晋升过程中的锦标赛模式，商事制度改革的模式，在全国范围内也可能是少数几家乃至一家独占。在这个过程中，各地方政府也通过各种形式和手段向商事制度改革的先进地区学习。

4.商事制度改革体现了制度与技术融合的特点

有效的制度能够提供稳定和谐的交易和博弈规则或者规范，而信息是影响制度科学性的关键因素。技术的进步与变革，会改变信息的产生、流动和分布格局，最终作用于制度变迁。在现代社会，制度与技术更多表现为相互支撑，而非相互替代。商事制度改革要取得成功，必须积极和充分地利用现代技术，特别是信息技术，以技术驱动制度能力提升。商事制度改革过程中，从中央到地方，各级政府都在运用“互联网+政务服务”和大数据，并藉此积累起关于企业的丰富且庞大的数据资源。运用大数据等现代技术，能够提升政府决策与进行经济社会管理的能力，优化政府提供公共服务的效率，有力推进国家治理体系和治理能力现代化。以大数据技术推动各个领域的信息化，能够促进相关领域的制度化、程序化和法治化，实现技术和制度相互协同、共同优化，构建一种“制度+技术”的现代国家治理体系与模式。

六、商事制度改革的深远影响

商事制度改革是政府主导下的针对经济管理进行的改革，其影响可以系统性地从以下几个方面进行理解。

1.商事制度改革重塑中国政商关系

长期以来，中国的政商关系受到诟病。中国政府手中掌握了大量的权力和资源，这些资源对于企业来说都是稀缺的。各级政府对于宏观经济和微观经济的调控和干预的权力和空间很大，导致微观企业主体的生存和发展受制、依赖于政府政策。由于政府的政策实施并没有完备的规则，因此各级官员能够机动地利用权力区别性地对待不同的企业。正因为如此，微观企业的发展前景在政府权力之下充满了不确定性，为了降低这种政治不确定性，维护企业生存与发展，企业不得不致力于与政府及官员建立良好的关系，从而将有限的资源配置到相关的行为活动当中。这些投入一部分成为了政府和官员的收入，而必定有部分成为打交道过程中的损耗，这就是传统制度下的政商关系当中的寻租损耗。商事制度改革在简政放权上做文章，一方面减少了政府对企业的管制，另一方面着力于将政府对微观企业主体的干预行为规范化。2015年8月，国务院办公厅要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式。“双随机、一公开”所推出的“列清单”“适度查”等具体措施，防范了监管部门对市场活动和经济主体的过度干预，从而极大地压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间，有利于形成一种更加清廉和平等的政商关系。由此可见，商事制度改革有望塑造出新时代下公正平等的政商关系。

中国旧有的政商关系的一个重要特点是各级地方政府在实际决策和行动过程中，区别性地对待不同所有制属性的企业，导致非国有经济与国有经济难以在公平环境下展开竞争与合作。党的十八大提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。为了将党中央关于公平和平等对待不同所有制经济的精神落到实处，需要以实际改革推进平等性的新型政商关系的形成。商事制度改革着力于放宽市场准入、强化事中事后监管、优化政务服务三大方面。通过放宽市场准入，赋予非国有企业特别是民营企业更大的发展空间;通过放宽市场准入、强化和规范化监管，打造出更加公平的竞争环境，以“竞争中性”原则对待国有企业和非国有企业;通过优化政务服务，降低企业运营成本和经营风险，为企业家创业发展保驾护航。因此，深化商事制度改革，优化市场准入，强化监管执法，提高服务效能，对所有市场主体一视同仁、平等对待，使得我国的政商关系更加规范。

2.商事制度改革重塑企业间关系

在很长一段时期当中，中国并未真正建立起现代意义上的市场经济，而很大程度上属于传统意义上的经济。企业间和商人间的交易范围和深度的扩展都需要基于信任，在没有完善的市场经济制度的情况下，企业间的信任需要建立在人格化的交往基础上。这导致了市场交易边界受到限制。如果企业能够突破人格化交易的局限，则能够获得更大的发展机会。但是，市场交易的扩展，需要完善的市场制度和先进的技术条件的支持，以降低交易成本，提高交易的可预期性与确定性。在这个过程当中，信息扮演了重要的作用。一旦潛在交易对象的信息较为充分，则有意参与交易的市场主体就能够更加准确地评估交易的成本与收益，更加有效地进行交易。但是，中国企业在市场当中很难获得其他企业的一般性信息，从而导致大多数企业间缺乏深度交易的基础，也缺乏非人格化的信任。显然，这大大压制了交易的范围与可能。当前，中国市场上已经成长起来的千万家的企业，它们的有效交易与合作是经济增长的微观基础。依托商事制度改革，充分利用“互联网+政务”与大数据，构建千万级数量企业的一般性信息数据池，将为企业间交易与合作提供了解信息的渠道，增强企业间的信任感与关系。

另一方面，长期以来，我国政府针对不同的所有制企业制定不同的经济政策和管理规则，导致国有企业和非国有企业两种所有制存在差异甚至隔阂，影响了国民经济发展。国有企业占据实质的优势地位，控制和享有大量的优质资源和优惠政策，而非公有经济特别是民营企业在发展过程中处于劣势地位。国有企业和民营企业之间缺乏公平竞争的环境，不利于它们建立互相信任和紧密合作的关系。因此，经济体制改革的重要内容就是要建立公平竞争环境，消除“所有制歧视”，让国有企业和民营企业公平参与竞争。这需要在市场准入、审批许可、经营运行等方面进行大刀阔斧的改革，打造公平竞争环境。依据上述介绍，商事制度改革的具体措施正是打破所有制隔阂与差别，致力于营造公平竞争环境，将为国有经济与非国有经济共同发展开创新局面。

3.商事制度改革重塑政府内部关系

商事登记制度改革的实质是行政管理体制的改革，核心是政府转变职能，实现登记机关与其他许可审批机关责、权、利的协调统一和行政效能的全面提升，进而优化政府与市场的关系。在商事制度改革过程中，政府机构必然会经历重新调整，各个部门和机构的关系也会出现变化，更加强调统一协调。当前，国务院主导组建国家监督市场管理总局，加强市场综合监管，并依托“互联网+政务”，通过大数据驱动政府行政体制改革，将各级各部门政务统一“一张网”，运用信息化、技术化手段实现了跨部门、跨地区、跨层级的工作协调机制，探索出了政府的条块融合和跨部门联动协同的新发展路径。由此可见，商事制度改革改变了政府组织内部架构及运作方式，增强了政府职能配置的合理性，提升了国家治理能力，优化了国家治理体系。

七、中国商事制度改革的未来展望

商事制度改革没有终点，未来的商事制度改革应该坚持以下原则，力争突破改革痛点与难点，构建更加规范有序的商事规则，进一步提升国家治理能力，为中国高质量发展提供更加坚实的制度保障。

1.要以人民群众有更多获得感为商事制度改革的根本理念和目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调，要转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。商事制度改革应从与群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，在群众反映最强烈、最渴望解决、最难办好的事情上突破，努力做到群众到政府办事方便快捷、公平规范，以实际行动增强人民群众的切身获得感。在未来的改革当中，必须继续以群众感受为标准倒逼深化政府自身改革，坚持“让实践来检验、让基层来评判、让群众来打分”，变自我评价为群众评价，变群众观望为群众参与，让群众成为商事制度改革的监督者、评判者、推动者。只有政府全局上下梳理这一根本理念，商事制度改革才能取得根本性的突破与成效。在商事制度改革过程当中，对改革期望与呼声最高的当属民营企业家和普通创业者。在改革进入深水区的情况下，进一步的改革方向与重点如何明确，就是在于广大群众特别是民营企业家的核心诉求。因此，商事制度改革成效应当高度重视民营企业和民营企业家的获得感，将其需求与期望作为政策制定和实施的重要准绳，使得改革措施更加精准有效。具体地，下一步的商事制度改革应当进一步真正简化和减少行政审批事项和环节，构建统一明晰的监管体系以及为创业提供更加精准和到位的公共服务。当商事制度改革带来更加良好和公平的营商环境时，经济发展的丰硕果实就能够被更加广泛地共享，广大人民群众就有更加真实的获得感和满足感，就会真正拥护党和政府。

2.要以“顶层设计”的思维来推动商事制度改革。商事制度改革体现了自上而下和自下而上共同推进改革的特点。在改革过程当中，许多地方基于本地实际，形成了具有地方特色的商事制度改革措施乃至模式。但是，在各地推进改革的过程当中，存在着各自为政，缺乏统一设计，标准各异和资源浪费的情况。首先，商事制度改革已经进入纵深阶段，许多改革措施与政策需要从法律层面予以支持。以东莞商事制度改革为例，由于东莞没有地方立法权，许多改革措施难以实现最优，而不少改革措施则面临法律风险。从法律层面对改革需求进行深入研究，进而从法律层面对改革予以稳健支持是未来改革能够推进的重要基础。显然，调整和修改法律的权力属于中央，因此需要以顶层设计思维推进。其次，商事制度改革需要形成一套规范统一的商事规则，相应的硬件、数据库和数据标准都应当具有统一性，在地方分别推进改革的过程中，难免出现各自设计标准的局面。这将导致地区之间数据标准和措施标准不统一的情况。当前，商事制度改革需要大范围采用IT技术，应用各种数据平台。然而，公共数据和电子政务领域仍然存在着网络平台各自为政、缺乏互联协同等问题，这些问题的解决显然需要顶层设计，在改革上进行统筹考虑和整体设计。只有解决顶层设计的问题，才能有效避免改革“项目化”“部门化”“利益化”“本土化”，或者被政府部门“绑架”，真正体现以人民为中心的发展思想。最后，商事制度改革，是对政府职能的改革，政府职能调整和转变，必将以政府机构调整体现出来。政府职能转变和政府机构改革，会打破原有的政府机构和部门权力和利益格局，需要中央政府来主导，从顶层进行系统设计，才能为商事制度改革的深入推进提供充分的组织安排支撑。“顶层设计”的改革思维，高度体现了当某项改革的总体方向明确之后，改革的协调性和系统性就成为改革的内在需求和成功的必须保障。

3.要维持地方推进商事制度改革的探索空间和积极性。中国能够一直走在改革开放的正确道路上的一个重要支撑是，中国维持了各个层次的实验探索的空间。回顾改革开放40年的历史，不难发现，改革开放的起点就是局部性的试验，包括小岗村的联产承包责任制等。这些局部性的试验和探索，是对大一统的僵化和落后的政策、体制乃至制度的一种改革和突破。这些试验最后被人們所熟知，因为它们成功地在原有体制机制的基础上，找到了更加适合经济社会发展需要的制度安排，并且被上级乃至中央政府所认可、推广。中国作为一个发展中大国和转型大国，各项制度并未完全形成统一协调的状态，制度体系并未完全成型。在这种情形下，允许各个层次维持试验探索的自由空间，能够实现制度的动态优化。商事制度改革，正是在深圳、东莞等局部地区率先探索，中央政府进而吸收和提炼地方改革经验，在全国范围内推行商事制度改革。在全国推开改革的阶段，先行改革的地区仍然保持着引领改革的位置，持续创新为全局改革提供宝贵经验。而且，商事制度改革本质上是政府和市场特别是企业间关系规则的重构。从政府层级的角度来看，地方政府更接近广大企业，特别是千千万万的民营企业，更能够准确理解企业的需求与状态，更需要构建与广大企业的良性政商关系。因此，商事制度改革还没有达到其终点，地方性局部试验创新所能够带来的收益，远远超出了其可能的成本。中央和上级政府应当维持地方推进商事制度改革的空间和积极性，特别是科学引入与实施改革的容错机制，鼓励改革创新探索，推动中国经济发展与制度转型协调前进。

作者单位：王贤彬，暨南大学经济学院;黄亮雄，华南理工大学经济与贸易学院

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