基层检察机关需担负好“公益守护人”角色

熊秋红

【摘要】基层检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护国家利益或者社会公共利益。因此，为了确保基层检察机关履行好公益诉讼职责，需提高基层检察机关的思想认识、拓宽案件线索来源渠道、加强专业化队伍建设、完善相关配套机制。

【关键词】基层检察机关 公益诉讼 生态环境

【中图分类号】D916.3 【文献标识码】A

基层检察机关履行好公益诉讼职责，对于提升公益诉讼工作的总体成效有着基础性和决定性作用

党的十八届四中全会决定将“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”作为新一轮司法体制改革的重要内容之一。根据全国人大常委会的授权，最高人民检察院于2015年至2017年在13个省、自治区、直辖市开展了为期两年的试点工作。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改，明确肯定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。修改后的 《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，检察机关提起民事公益诉讼的范围是破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域；修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，检察机关提起行政公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。2018年年初，最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对司法机关如何办理检察公益诉讼案件作出了具体规定。根据该司法解释，检察机关可以提起刑事附带民事公益诉讼，这是对原有的刑事附带民事诉讼制度的发展。在立法中确立检察机关提起公益诉讼制度，旨在发挥检察机关的法律监督职能，对违法行政行为进行司法监督，督促行政机关依法履行职责，促进依法行政、严格执法，确保法律的正确实施，有效维护国家利益和社会公共利益。

提起公益诉讼是法律赋予检察机关的职责。基层检察机关履行好公益诉讼职责，对提升公益诉讼工作的总体成效起基础性和决定性作用。近年来，从媒体曝光的损害公益事件来看，涉及地域面积广、受害人众多、造成轰动效应的重大事件并不十分突出，但在区县范围内的涉公益事件时有发生，怠于履行职责或者不依法履行职责的现象也多发生在基层行政机关。根据诉讼法关于管辖的规定，公益诉讼一般由基层检察院提起，因此，基层检察机关可以说是开展公益诉讼工作的主要力量。有关试点情况表明，“提起行政公益诉讼的检察机关主要是基层人民检察院，被诉行政机关主要是县级人民政府的工作部门”。最高人民检察院曾对2018年全国检察机关开展公益诉讼工作的情况进行通报，其中指出，截至2018年11月，全国基层检察院已全部消灭立案空白和诉前程序办案空白，实现了公益诉讼办案的全覆盖。

基层检察机关开展公益诉讼工作面临思想认识不到位、发现案件线索难、办案力量和办案能力不足、配套机制尚不健全等问题

思想认识尚不到位。与司法体制改革中的一些“自生自发式”改革不同，公益诉讼制度改革走的是自上而下的路径，先由中央形成决策部署，再经人大授权开展试点工作，最后修改法律全面实施。对于该制度改革的重要性，基层检察人员认识不足，对于如何开展此项工作更是缺乏足够的知识和经验。

发现案件线索难。只有发现案件线索，基层检察机关才能提起公益诉讼，但是，多种原因导致基层检察机关发现案件线索难。例如，就社会公众而言，对于发生在身边的侵害国家利益和社会公共利益的现象，观望者多、举报者少。由于外来案件线索匮乏，基层检察机关所摸排的公益诉讼案件线索大都来源于本院办理的刑事案件。

办案力量和办案能力不足。提起公益诉讼是基层检察机关新增的职能，过去民事行政检察部门的办案力量和办案能力难以满足公益诉讼案件办理的特殊需求。与传统的民事行政诉讼监督案件主要以书面审查为主不同，办理公益诉讼案件，基层检察人员需要发现线索、调查取证、委托鉴定、进行外部沟通和协调、出席庭审，同时需要具备生态环境和资源保护、食品药品安全等方面的专业知识，这就导致基层民事行政检察部门“案多人少”的矛盾更加凸显，基层检察人员素质能力不足的问题也更加突出。

配套机制尚不健全。公益损害具有主体不特定、涉及面广、恢复周期长等特点，公益损害的赔偿费用往往数额较大，且使用方式多元、周期较长，因此，需要在公益诉讼专项资金监督管理方面形成长效机制。但目前，我国在公益损害的鉴定、环境损害修复资金的管理等方面缺乏相应的配套机制，对赔偿认定和裁判执行等造成了影响。

为了保障基层检察机关更好地履行公益诉讼职责，需要多措并举，破解公益诉讼工作中存在的难题

提高思想认识。国家监察体制改革之后，检察机关的职务犯罪侦查权转移至监察机关，开展公益诉讼工作成为检察机关新增的一项重大职能，关系到检察事业的长远发展，也关系到公益诉讼制度的发展完善。传统的民事行政案件审查主要以书面审查为主，遵循不告不理的一般原则。公益诉讼案件要求检察机关主动作为，包括主动发现案件线索，通过询问、委托鉴定、评估、审计等方式确定公益诉讼案件的办案方向，以公益诉讼人身份提起诉讼，并且在法庭上进行举证、质证和辩论，等等。因此，检察机关在思想上应当由被动审查转为主动出击，积极开展公益诉讼工作，打开工作局面。

拓宽案件线索来源渠道。完善检察机关各部门之间的信息共享、线索发现和移送、案件协查、结果反馈等工作机制，深入摸排公益诉讼案件线索，形成以民事行政检察部门为主导，刑事检察等职能部门协作配合的工作格局；加强与生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产管理、国有土地保护等有关的行政执法部门的信息沟通，充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，搜寻案件线索；加强与监察机关的联系，完善监察机关与检察机关工作的衔接机制，明确案件线索的移送与反馈制度；加大宣传力度，加强人民群众对检察机关提起公益诉讼的认识与了解，鼓励人民群众积极提供案件线索。

加强专业化队伍建设。加强民事行政检察队伍建设，选配有调查核实、出庭应诉工作经验的检察官充实民事行政检察队伍。针对专业知识欠缺和素質能力不足的问题，可以通过专题讲解、案例分析、庭审观摩等方式有针对性地进行培训，不断提高检察官公益诉讼案件的办理能力和水平，保障办案质效。注重遴选和招录高素质的专业人才，充实民事行政检察队伍。可以结合司法责任制和检察官员额制度改革，探索建立专门的检察公益诉讼案件办案团队，从而保障办案力量与公益诉讼案件数量相适应。

完善相关配套机制。完善诉前沟通机制，基层检察机关收到案件线索后，可以根据线索的来源、涉及问题的性质等，及时与政府部门进行沟通。需要进入诉前程序的，依法发出检察建议，并努力协调促进落实。可以探索建立适合本地实际的公益诉讼专项资金的管理使用和监督监察机制，规范赔偿金的收取使用，确保公益损害得到有效弥补。同时，也可以将资金用于公益诉讼案件的鉴定，解决鉴定费用来源问题。

（作者为中国社科院法学研究所研究员）

【参考文献】

①胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，《行政法学研究》，2017年第2期。