全面开放视域下的中国边疆治理初探＊

罗 静

提 要：边疆治理是中国国家治理的重要组成部分。进入新时代，中央决定实施全面的对外开放战略，提出要扩大沿边开发开放、培育沿边开放新支点、加快沿边开放步伐，广大边疆地区，尤其是内陆边疆地区，开始由之前的主要被动承接开放向现在的主动对外开放转变。许多内陆和沿海边疆省区，都根据国家全面对外开放的指导思想，确定了本省区在国家战略中的定位，这奠定了中国边疆地区未来发展的大方向。在国家全面对外开放战略下，中国边疆地区的发展迎来了新的历史机遇，但也面临着一些新的挑战。未来中国边疆治理需要处理好边疆开放与边疆安全、边疆开放与内地开放衔接、边疆开放与周边国家关系这三对重大关系，这不仅关乎未来中国边疆地区经济社会的稳定与可持续发展，也是我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。

我国的陆地和沿海边疆省区占据了大半个中国的版图，因此边疆治理是中国国家治理的重要组成部分。改革开放40多年来，中国边疆地区的经济社会得到了迅速发展，但是由于边疆地区，尤其是内陆边疆地区，与东部沿海地区实施对外开放政策的节奏并不同步，事实上对外开放政策对边疆地区，尤其是内陆边疆地区的带动作用，要小于东部沿海地区。边疆地区，尤其是内陆边疆地区，与东部沿海地区的发展差距明显拉大，中国内部各地区之间发展不平衡的问题凸显。新时代以来，中央决心以更大的开放格局来解决国内的区域发展不平衡问题。2015年5月，国务院印发了《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，《意见》明确指出：“对外开放是我国的基本国策。……扩大沿边开发开放，形成全方位开放新格局。培育沿边开放新支点。将沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区建成我国与周边国家合作的重要平台，加快沿边开放步伐。打造沿海开放新高地。扩大对香港、澳门和台湾地区开放。”①《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2015年9月17日。扩大边疆开放必然会涉及与周边国家的关系处理问题。习近平同志在《实现中华民族伟大复兴的必由之路》中指出：“必须顺应世界大势。……正确处理中国和世界的关系，是事关党的事业成败的重大问题。”①《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社，2016年版，第39页。可以说，中央选择在这个历史时刻实施国家全面对外开放战略，是对国内区域发展不平衡问题和当今世界大势的积极回应与思考，因为中国广大边疆地区的全面对外开放，不仅仅事关我国内部的经济地理格局，也是中国和世界关系正确处理中重要的一环。在中央实施全面对外开放战略的背景下，中国边疆地区的发展迎来了重大历史机遇，但无疑同时也面临着新的挑战。如何正确认识和应对全面对外开放战略给中国边疆治理带来的机遇与挑战，是边疆地区未来实现经济社会可持续发展的基础，也是推进我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重大命题。

一、中国边疆地区对外开放的历史进程：从大后方到前沿阵地

党的十一届三中全会确立了将国家的工作重心转移到经济工作上来的基调，随后党中央决定在我国东部沿海地区的深圳、珠海、汕头、厦门进行了对外开放的试点工作，并以此拉开了我国改革开放的序幕。改革开放之初，广大的内陆边疆地区并不在“对外开放”考虑之列，因为此时国家在“对外开放”方面没有任何经验，是“摸着石头过河”，“安全”与“稳定”问题对于内陆边疆来说仍然是国家最主要的考量。

20世纪80年代，学术界对于中国的改革开放战略曾经提出过“开放梯度”的理论设想，该理论认为中国大陆应该分为开发区、开放城市、经济腹地三个经济梯度，每个经济梯度有相应的开放政策，其理论基础是认为经济区域不是人为地按照行政区划确立和发展的，而是由自然地理特点和经济条件形成的。②夏禹龙、刘吉、冯之浚、张念椿：《梯度理论和区域经济》，《科学学与科学技术管理》，1983年第2期。开放梯度理论认为一个国家内部不仅地势有梯度，而且经济发展也有梯度，我国经济发展不平衡，大致可分为三个梯度：第一梯度即沿海发达地区，第二梯度即我国腹地、中原地带，第三梯度即内陆边疆不发达地区。开放梯度理论认为应该让第一梯度首先掌握世界先进技术，建立起我国经济振兴的根据地，然后向第二梯度和第三梯度转移、传递，随着经济的发展、经济梯度之间转移的加速，逐步缩小地区之间的差距。③李新男：《略论不发达地区科技发展战略的指导思想——兼评梯度理论》，《科学管理研究》，1984年第4期。根据这个理论，在改革开放的第一个十年里，中国的对外开放格局在实践中形成了由“经济特区——沿海开放城市——经济开放区”组成的三个层次，分别是：1979年7月确定在深圳、珠海、汕头、厦门创办经济特区；1984年初邓小平视察经济特区，同年4月中央决定开放14个沿海港口城市和海南岛；1985年，党中央又决定成立长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角区和环渤海湾经济开放区。

此后，中国的对外开放政策在实践中得到了进一步探索与发展，20世纪90年代初邓小平南方谈话之后，我国对外开放的范围，由东部沿海城市扩大到了内陆边境地区。1992年，国家在内陆边境地区实施沿边开放战略，陆续批准珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴等13个城市为沿边开放城市。基于这13个沿边开放城市，再加上辽宁省的丹东市，国家一共批准设立了14个国家级边境经济合作区。1993年召开的党的十四届三中全会，肯定了我国边境口岸开放的实践，并在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要“深化对外经济体制改革，进一步扩大对外开放”④《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，北京：人民出版社，1993年版，第1页。。这标志着我国的对外开放战略发展到了新的阶段。随后，国家陆续出台了相关政策支持边境地区的对外开放。1996年1月，国务院发出《关于边境贸易有关问题的通知》，对边境贸易管理形式、税收等若干问题做出了具体规定，强调要积极支持边境贸易和边境地区对外经济合作的发展。20世纪90年代，国家将内陆边境地区作为新一轮对外开放的前沿阵地，在实践中走在了开放梯度理论所设想的第二梯度即我国腹地和中原地带对外开放的前面，这项创举的意义在今天看来与东部沿海地区率先对外开放一样重大。

但从内陆边疆地区对外开放的实践效果来看，20世纪90年代的边境对外开放政策实际起到的作用，更多的是中国对世界开放的一种宣誓、一种表态，大量的研究表明，沿边开放城市的发展并没有对内陆边疆地区的经济发展，起到像东部沿海地区一样那么巨大的带动作用。

二、中国边疆发展迎来新的历史机遇：全面对外开放战略

历史上，我国边疆地区，尤其是内陆边疆地区，由于自然条件、地理环境和历史原因的限制，社会经济发展水平与内地和东部沿海地区一直有较大差距。新中国成立后，国家实施地区平衡发展战略，利用国家行政力量配置社会和经济资源，对边疆地区进行大力开发和支援，具体包括合理安排工业布局和加强基础设施建设等等。因此，在新中国成立后的前30年里，边疆地区的经济社会发展迅速，与内地和东部沿海地区的差距一度在逐渐缩小。但是改革开放以来，在市场机制的作用下，边疆地区，尤其是内陆边疆地区的人才和资源大量往东部沿海地区流动，尽管在20世纪90年代，国家选择一些内陆边境城市实施了沿边开放战略，但这些沿边开放城市对边疆地区经济发展的带动作用仍然有限，边疆地区，尤其是内陆边疆地区和东部沿海地区之间的发展差距又逐渐拉大。正是在这一背景下，再加上世界正面临百年未有之大变局的形势变化，进入新时代，中国边疆地区的对外开放问题再次被提升至国家战略的高度，其历史背景和国家考量已经与之前大为不同。

从21世纪初国家推出“兴边富民行动”和“西部大开发”等一系列战略政策可以看出，在21世纪头十年里，中国边疆治理仍然以经济发展和地区稳定为主要旋律，因为这个时期，中国边疆地区全面对外开放的条件还不具备，其主要是我国与邻国尚有领土纠纷没有解决。我国陆地与14个国家相邻，近代以来一直存在各种领土纠纷。2004 年《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于中俄国界东段的补充协定》和2008 年《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界线东段补充叙述议定书》的签订①肖丹：《中苏(俄)边界谈判中的黑瞎子岛问题述论》，《党史研究与教学》，2011年第3期。标志着中俄两国 4300 多公里长的边界线全部划定，再没有一处空白。②唐家璇：《中俄黑瞎子岛问题谈判内幕》，《湘潮》(上半月)，2011年第3期。目前，除了与尼泊尔和印度尚有领土纠纷未解决以外，我国与其他12个国家都签署了边界条约与协议。中国与邻国边界问题的基本解决，为中国边疆地区的全面对外开放奠定了基础。

2013年，中央在总结改革开放历史经验的基础上，提出“一带一路”倡议，这深刻地影响并改变了中国对外开放的格局，中国的对外开放从原来以沿海地区开放为主，转变为沿海沿边内陆协同开放、整体开放。③中国社会科学院：《中国社会科学院“一带一路”国际智库在京启动》，中国社会科学院网站，2018年5月14日。2015年，国务院印发《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确指出：“对外开放是我国的基本国策。……扩大沿边开发开放，形成全方位开放新格局。培育沿边开放新支点。将沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区建成我国与周边国家合作的重要平台，加快沿边开放步伐。”①《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2015年9月17日。

对于边疆地区来说，这是它们继开放边境口岸、兴边富民、西部大开发之后，迎来的又一个里程碑式的发展机遇。进入新时代，我国边疆地区对外开放政策的转变具有重大的历史意义。“一带一路”建设将大量以往处于大陆腹地深处的边疆地区推到了对外开放的前沿阵地。广大边疆地区，尤其是许多内陆边疆地区从过去仅仅作为贸易通道，而被动承接内地商品进出口的过关业务，发展成为了现在的主动对外开放的前沿阵地。从被动开放转变为了主动开放，这给广大边疆地区，尤其是内陆边疆地区的发展带来了前所未有的历史机遇。

三、全面对外开放战略下中国边疆地区的治理实践

党的十八届三中全会构建了我国未来全方位对外开放的发展格局，指出未来要加快沿边开放步伐，加快边疆地区同周边国家和区域的基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设。②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》，北京：人民出版社，2013年版，第1页。在全面对外开放战略的思想指导下，各边疆省区立足自身实际，明确了本省区在国家战略中的定位。

我国西北部边疆地区主要是新疆维吾尔自治区，2014至2016年间，新疆维吾尔自治区先后制定印发了推进丝绸之路经济带核心区建设的《实施意见》《行动计划》和《指导意见》等诸多具体实施文件，并进行了丝绸之路经济带核心区“五大中心”和“十大进出口产业集聚区”专项规划编制等配套工作。未来这里将力图发挥新疆维吾尔自治区独特的地理区位优势，打造丝绸之路经济带核心区，使之成为我国向西开放的重要窗口，以此深化与中亚、西亚等国家的交流合作。

我国东北部边疆地区主要包括内蒙古自治区和黑龙江、吉林、辽宁三省，它们是我国向北和东北开放的重要窗口。习近平同志在2018年参加俄罗斯第四届东方经济论坛上着重强调了中俄两国在中国的东北地区和俄罗斯的远东地区的战略追求有很大的契合点：“中国实施区域协调发展战略，加快东北等老工业基地振兴步伐，俄罗斯将远东发展纳入国家发展战略”③习近平：《共享远东发展新机遇 开创东北亚美好新未来——在第四届东方经济论坛全会上的致辞》，中华人民共和国中央人民政府网，2018年9月12日。，未来双方在这块区域有很大的合作空间。在具体实践中，中俄两国政府联合成立了“中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会”“中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区实业理事会”，为中国在东北地区的国家间合作奠定了对话机制。2016年6月，中国、俄罗斯和蒙古三个国家于塔什干共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，在该纲要中约定了三国“共同规划发展三方公路、铁路、航空、港口、口岸等基础设施资源，加强在国际运输通道、边境基础设施和跨境运输组织等方面的合作，形成长效沟通机制，促进互联互通，推动发展中国和俄罗斯、亚洲和欧洲之间的过境运输”④中华人民共和国国家发展和改革委员会：《建设中蒙俄经济走廊规划纲要（全文）》，中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，2016年9月12日。，为该区域下一步的全面对外开放指明了方向。未来这里将力图“发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势，完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作，推进构建北京—莫斯科欧亚高速运输走廊，建设我国向北开放的重要窗口”①中华人民共和国商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中华人民共和国商务部网站，2015年4月1日。。

我国西南边疆地区主要是广西壮族自治区和云南省。与广西壮族自治区比邻的东盟，是“一个拥有18亿消费者、近2万亿美元国内生产总值、1.2万亿美元贸易总量的经济区。按人口算，这将是世界上最大的自由贸易区；从经济规模上看，将是仅次于欧盟和北美自由贸易区的全球第三大自由贸易区”②广西壮族自治区人民政府：《中国——东盟自由贸易区》，广西壮族自治区人民政府网，2017年6月4日。。广西壮族自治区在“一带一路”倡议中的定位是要“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”。自广西壮族自治区参与到“一带一路”的建设中以来，积极利用国际国内“两种资源”“两个市场”，深度参与“一带一路”建设，推进与东盟的全方位合作。一方面，广西将成为越来越多的东盟企业进入中国市场的跳板；另一方面，广西加快布局境外经贸园区和重点项目，为企业“走出去”构筑平台和跳板，广西壮族自治区进出口贸易从2013年的2035.9亿元增长到2017年的3866.3亿元，年均增长17.4%，超过全国平均14.7个百分点，总额接近翻番，对当地经济发展的拉动作用非常明显。③《广西：融入一带一路服务开放大局》，新华网，2018年8月5日。未来广西可借助地缘优势，构建面向东盟区域的国际通道，继而打造成为我国面向西南、中南地区开放发展新的战略支点。云南省北上连接丝绸之路经济带，南下连接海上丝绸之路，早在秦汉时期云南便是“南方丝绸之路”的重要通道，长期发挥着内陆门户的重要作用。近年来，国家支持云南省建设我国面向西南开放的重要桥头堡，这使云南从对外开放的“末端”转变为了对外开放的“前沿阵地”。未来云南可利用大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为中国面向南亚、东南亚的辐射中心，并通过边境贸易和旅游文化合作打造成我国的西南门户。

我国东部沿海地区是广大海疆区域所在，也是改革开放的先行地。新时代以来，在国家全面开放战略中东部海疆也被赋予了重要使命，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中规划了“利用长三角、珠三角、海峡西岸、环渤海等经济区开放程度高、经济实力强、辐射带动作用大的优势，加快推进中国（上海）自由贸易试验区建设，支持福建建设21世纪海上丝绸之路核心区。充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。根据国务院2015年批准的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，上海自贸试验区的实施范围扩展到120.72平方公里，上海自贸试验区制度创新进一步激发市场创新活力和经济发展动力，扩区后的上海自贸试验区以占浦东新区十分之一的面积创造浦东新区四分之三的生产总值，以占全市五十分之一的面积创造全市四分之一的生产总值。福建省根据其历史基础、经贸合作以及人文交流现状编制了《福建省21世纪海上丝绸之路核心区建设方案》，未来重点“打造从福建沿海港口南下，过南海，经马六甲海峡向西至印度洋，延伸至欧洲的西线合作走廊；从福建沿海港口南下，过南海，经印度尼西亚抵达南太平洋的南线合作走廊；同时，结合福建与东北亚传统合作伙伴的合作基础，积极打造从福建沿海港口北上，经韩国、日本，延伸至俄罗斯远东和北美地区的北线合作走廊”④福建省人民政府：《福建省21世纪海上丝绸之路核心区建设方案》，福建省人民政府网，2015年11月14日。。福建省作为“21世纪海上丝绸之路”核心区，未来可打造具有国际航运影响力的海上丝绸之路。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，《纲要》对粤港澳大湾区的定位是：“充满活力的世界级城市群，具有全球影响力的国际科技创新中心，‘一带一路’建设的重要支撑，内地与港澳深度合作示范区，宜居宜业宜游的优质生活圈。”

在中央和各边疆省区的共同努力下，进入新时代，中国边疆地区的历史地位被集体重塑，边疆地区成为中国对外开放的“核心区”“枢纽”“窗口”“支点”或“节点”①罗静、冯建勇：《新时代中国边疆治理的新思路新实践》，《北京工业大学学报》(社会科学版)，2018年第3期。，这在我国国家治理体系和治理能力现代化建设中具有划时代的历史意义。

四、全面对外开放战略下中国边疆治理面临的挑战

随着边疆地区历史地位的被重塑，边疆治理成为中国国家治理体系和治理能力现代化建设中日益重要的组成部分。当今世界是一个开放的世界，中国经济已经与世界经济融为一体，中国边疆地区与相邻周边国家是休戚与共的命运共同体，中国边疆的发展和治理问题与历史上以往任何一个时期都已不同。中国边疆地区幅员辽阔，不同边疆省区之间亦是差异巨大，治理过程中面临的问题也千差万别、多种多样。但总体来看，未来中国边疆治理还需要处理好边疆开放与边疆安全、边疆开放与内地开放衔接、边疆开放与周边国家关系这三对重大关系，因为这不仅关乎未来中国边疆地区经济社会的稳定与可持续发展，也是我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。

（一）需要协调好边疆开放与边疆安全的关系

边疆安全是边疆治理的重要内容，也是国家安全的重要组成部分。在边疆地区全面对外开放的背景下，我国边疆地区的安全较之以往将受到更大的挑战。边疆的全面对外开放给边疆地区的经济发展注入了活力，但边疆经济发展的背后支撑则是边疆地区的安全和稳定。2014年4月，习近平同志在新疆考察时便指出“新疆工作的着眼点和着力点要放在社会稳定和长治久安上。这是做好当前新疆工作的总目标”②《把祖国的新疆建设得越来越好——习近平总书记新疆考察纪实》，人民网，2014年5月4日。。2015年8月，在第六次中央西藏工作座谈会上，习近平同志强调“西藏工作的着眼点和着力点必须放到维护祖国统一、加强民族团结上来，把实现社会局势的持续稳定、长期稳定、全面稳定作为硬任务，各方面工作统筹谋划，综合发力，牢牢掌握反分裂斗争主动权”③《习近平的治藏方略》，人民网，2015年8月26日。。为此，例如作为海上丝绸之路核心区的福建省，在“核心区”建设的方案中就将海上安全的内容进行了详细的规划：未来福建省将“推动与东盟等国家在海洋观测和预报领域的合作，推进海洋搜救、海上减灾防灾、海洋灾害预警等领域的合作，建设联合海啸预警和减灾合作与服务平台。参与国家统一部署的海上联合执法、联合防恐合作，加强与东盟国家海上安全执法机构的交流与合作，增进了解与互信，共同维护地区和平稳定与航行安全”④福建省人民政府：《福建省21世纪海上丝绸之路核心区建设方案》，福建省人民政府网，2015年11月14日。。

（二）需要协调好边疆开放与内地开放的衔接

我国边疆地区的对外开放不是单打独斗的对外开放，也不仅仅是跟国外市场的联通通道，边疆地区的对外开放要做到可持续发展，还必须做到与内陆市场的有效连接，做到内部区域通关一体化。比如，广西作为面向南亚和东南亚的开放前沿，与内地四省、区、市政府（渝、桂、黔、陇）建立了南向通道合作机制，之后南宁、成都、贵阳、兰州四个城市的四地海关、检验检疫部门签订合作推进区域通关一体化协议。①广西壮族自治区人民政府：《广西联合西部各省区市及各方推动南向通道建设》，广西壮族自治区人民政府网，2018年8月28日。由此建立了一条我国跨省份的对外合作南向通道。这个南向通道不仅促进了广西作为边疆地区的经济发展，也带动了我国西部内陆地区与东盟国家的贸易。截至2018年上半年，四川省作为完全的内陆省份，通过广西对接的南向通道，对东盟进出口总值达477.4亿元，同比增长31.9%，其中对东盟国家出口358.3亿元，增长37.5%。同样，2018年的1—7月份，广西对东盟国家进出口达1138.2亿元，增长12.6%，其中对东盟国家出口657.6亿元，增长14.4%。②福建省人民政府：《福建省21世纪海上丝绸之路核心区建设方案》，福建省人民政府网，2015年11月14日。未来，我国边疆地区作为对外开放新的窗口和前沿阵地，需要进一步与内陆市场做到深度区域一体化，边疆地区只有紧密依托国家广阔的内地市场才能走上可持续发展的道路。

（三）需要协调好边疆开放与周边国家的关系

中国有14个陆地邻国，分别是越南、老挝、缅甸、印度、尼泊尔、不丹、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古、朝鲜。边疆地区的对外开放首先是要处理好与邻国的政治经济及外交关系，因为无论是从地理位置、自然环境、社会经济交往的相互关系来看，邻国及周边国家对于我国边疆地区的安全与发展都具有十分重要的意义。中国边疆的全面对外开放，将改变周边国家和地区的地缘政治格局，邻国及周边国家将成为大国角逐的着力点，因此未来我国边疆地区很可能面临着复杂的国际地缘政治博弈。同时，周边国家和地区的非传统安全，对我国边疆地区的安全也存在冲击可能，这将是未来边疆治理的新课题。当然，也要看到，我国边疆地区的全面对外开放，不仅有利于我国边疆地区的经济社会发展，也有利于周边国家和地区的经济发展。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将宪法序言修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。构建“人类命运共同体”应成为处理未来边疆地区与邻国及周边国家关系的指导思想。边疆地区应秉持共商共建共享的全球治理观，积极促进中国与邻国及周边国家的“一带一路”国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。

总之，边疆治理是国家治理体系的重要组成部分，今天边疆治理的复杂程度超过历史上任何一个时期，为此我们不仅需要考虑边疆与内地的一体化发展问题，还需要密切注视边境线上的动态，因为邻国及周边国家的政治、经济社会变化很可能会对我国边疆地区的安全稳定和经济发展产生重大的冲击。全面对外开放战略下，尽管边疆治理面临着一些新的挑战，但同时也意味着巨大的发展机遇，未来保持顺应时代潮流，实事求是的边疆治理理念，是应对边疆挑战的法宝。