我国环境责任保险的困境与加快法制建设

孟凡杰

环境责任保险兴起于上世纪西方国家，在保护环境和促进经济平稳运行方面具有重要作用。我国进行环责险实践近30年，效果依然不明显。无论政府、企业还是保险公司都处于无序的状态。随着我国工业化水平的稳步提高，大型重工业、化学工业造成环境污染的风险大幅增加。纵观近年来影响重大的环境污染事件，无不造成难以估量的损失。而环境责任保险成为应对这一问题的重要机制。

一、环境责任保险概述

1.环境责任保险简介。环境责任保险（以下简称“环责险”）于上世纪60年代兴起于欧美发达国家，企业通过投保环责险把环境污染风险转移到保险公司，这是风险责任社会化原理在环境领域的实践。

通过近年来在欧美发达国家的实践，环责险的作用体现在以下几个方面：减轻企业赔偿负担，维持稳定经营;使受害者得到及时有效赔偿，并使生态得到迅速地治理和恢复;有效维护社会公众的环境权益;减少环境污染事故的发生;减轻国家财政负担。

2.国外环境责任保险发展。美国环责险始于上世纪60年代，逐渐成为了独立险种。美国在环责险领域实行强制保险制度，未进行投保的企业不得进行相关工程作业或生产。另外美国还建立了专门的环境污染损害赔偿基金，用来分散环境风险。

德国的环责险模式属于自愿投保为主兼采强制保险的模式。德国1990年颁布的《环境责任法》规定了这一模式。为支撑整个制度，德国创新了一系列配套机制。

1977年法国的保险公司和外国保险公司组成污染再保险联营，通过再保险的方式将风险分散。这增强了保险行业抵御环境风险的能力。

3.国外环境责任保险启示。健全法律法规。西方发达国家的环责险制度背后有着一系列法律法规的支持，形成了侵权责任法、环境保护法、保险法、民事诉讼法等协调一致的法律体系。

加大对环境污染的惩戒力度。我国环境违法成本相对偏低，对污染环境的惩戒机制并不健全。加大对污染企业的处罚力度，可以提高企业投保积极性。

确定合理投保模式。高风险企业要采取强制保险的形式，并在立法层面进行规定，不投保就不得生产、作业。其他企业可以采取任意保险模式，但政府一定要出台各种扶持政策，鼓励这些企业参保。

建立风险分散机制。环境污染损害巨大，赔偿数额一般难以估量，这对保险公司来说也是难以承受的，必须建立相应的风险分散机制。

二、我国环境责任保险现状

1.我国环境责任保险立法现状。《国际油污染损害民事责任公约》采取了强制责任保险形式，我国于1980年加入该公约，在《海洋环境保护法》中规定了在海洋油污染和船舶油污染领域实行环境责任保险。

2006年的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定，我国对于海洋石油勘探与开发的企事业单位，实行环境责任强制保险。2015年《环境保护法》出现了“国家鼓励投保环境污染责任保险”。在试点实践多年后，该规定为环责险在全国范围内的推行提供了法律依据，同时也为我国健全环责险法律体系奠定了坚实的基础。

2.我国环境责任保险试点实践。面对日益严峻的环境形势，大连于1991首先开展了环责险初实践。东北的一批重工业城市如沈阳、长春、吉林都效仿大连开展环责险业务。不过由于多种原因，试点实践并不乐观，投保企业寥寥，收效甚微。尽管如此，它仍为后来全国性试点工作提供了极为宝贵的经验。

2007年，原国家环境保护总局、保监会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，我国部分地区展开了以危险化学品企业、石油化工企业、 危险废物处置企业等为对象的环责险试点工作。《指导意见》发布后，环责险的投保量大幅增加。

2013年，环保部、保监会联合发布指导意见，建议将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规、规章或规范性文件。指导意见将涉重金属及石油化工这样的“高环境风险企业”纳入强制责任保险试点工作。

基于相应法律法规的不完善、环境违法成本过低、保险公司的专业服务不到位等原因，试点工作于近年陷入瓶颈，投保企业逐年下降。而且《环境保护法》中的“鼓励”二字，让地方陷入“法无授权不可为”的窘境。

三、我国环境责任保险的困境

1.缺乏法律依据。尽管《环境保护法》对环责险做出了规定，但实质上仅限于鼓励和支持层面，过于原则性的表述使得该条款缺乏可操作性。部分行政规章及地方性法规虽然尝试着做出了一些具体规定，但由于效力问题和立法强制性不足，使得环责险在全国的推广依然存在层层阻碍。

2.政府职责不清。对于环境污染这类涉及公共安全和群众利益的重大问题，市场机制是难以完全解决的。纵观欧美发达国家治理环境问题的历史及环责险发展的历史，政府都在其中发挥了关键作用，很好地引导了环责险的发展。

由于法律法规不健全，我国环境违法成本相对较小。政府的执法不严，以及面对促进地方经济发展的纳税大户采取选择性执法，都在客观上纵容了环境污染、制约了环责险发展。

3.企业投保积极性不高。由于我国社会普遍的缺乏环保意识，造成了企业投保的积极性不高。从经验来看，发生严重的环境污染事件后，企业往往没有赔偿能力，政府只好为企业的疏忽大意买单。长此以往，绝大多数企业已经默认了环境污染政府买单的模式。

当前的环责险存在诸多问题，保险公司的承保范围小、保费高居不下，这给绝大多数利润较低的中小企业造成了沉重的负担。如何能用行之有效的方法提高企业投保积极性，是政府开展环责险工作的当务之急。

4.配套制度缺乏。目前，环责险运行的整体环境并不乐观，相关的配套制度缺乏，严重制约了环责险的发展与完善。

环责险的投保需要专业的风险评估机构来操作，而现今我国由保险公司对环境风险的评估显然是不专业的，亟待建立独立的第三方专业评估机构来评估风险。

为配合环责险的运行，就必须建立相应的风险分散机制，如组织众多保险公司共保环责险，建立环境污染再保险制度，建立环境污染损害基金，探索环境风险证券化。

四、我国环境责任保险的应对策略

1.加快立法进程。《环境保护法》第52条不足以支撑和维持环责险的运行。因此国家急需尽快制定相应的法律规范，使得环责险有法可依。在整个社会及绝大多数企业环保意识不高的情况下，把环责险立法工作提上议事日程就显得迫在眉睫。有法可依后，环责险将迎来一个快速发展的时期。

2.厘清政府职责。在近年来的环责险实践中，政府职责不清也是造成其运行不畅的重要原因之一，政府部门如何正确运用行政手段来协调环责险运作，是需要着手面对的。

政府应该发挥监督作用，监督企业的生产行为，做到事前预防。保监会严格监督保險公司的承保行为，确保保险公司规范经营。财税部门可以监督企业财务状况，确保其具备承担风险的能力。

政府应发挥协调作用，协调保险公司及投保企业关系，通过组织保险行业协会及企业协会的沟通和谈判平衡保险双方利益，使环责险的运行更加顺畅。

3.提高企业投保积极性。政府可以通过财政补贴的方式来降低企业的成本。在我国近年来绝大多数的环境污染事故中，政府均被动的成为了最终责任人。如果把一部分财政收入用于补贴投保企业以提高其积极性，完全可以把环境污染的风险及损失降低。另外通过减免保险人的税收、部分费用来提高保险人投保积极性的方式也同样值得尝试。

4.完善配套制度。建立独立的第三方专业评估机构，以独立评估环境风险，并为保险公司及投保企业提供专业咨询。学习外国经验，建立风险分散机制，通过再保险、建立环境污染损害赔偿基金、探索环境风险证券化等方式分散风险。面对日益复杂严峻的环境形势，环责险已经显现出了其防控污染、救济受害者、保障涉污企业稳定经营及社会稳定方面的优势。我国应在已有的试点基础上继续开拓环责险的实践，政府、企业、保险公司通力配合，使其为我国环保事业及经济发展贡献更多的力量。

（作者单位：兰州理工大学法学院）