从全球税收治理视域看我国税制改革

司树雄

摘要：2017年12月召开的全国财政工作会议已为2018年及其之后几年的税制改革定出基调，那就是：深化税收制度改革，形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系。同时，应当以中国的国情为基础，从实际出发，设计一套“专属”的房地产税制度，以使我国的房地产税制度更加合理，让老百姓更加容易接受，在保证地方财政收入的同时，也能调节收入分配不均的问题，最终达到促进社会公平的作用。

关键词：房地产税  税制改革  我国国情

一、我国税制改革的时代背景

纵观我国自1994年提出的税制改革方案，我国的税制改革呈稳步推进的状态。每个阶段都有不同的目标和方法，这背后主要是因为每个阶段的经济因素、历史背景等的差异。党的十九大提出中国特色社会主义进入到了一个崭新的时代，在这个时代背景下，我们也要敢于创新，提出具有创新意识的财税治理思想和财税治理方法，同时我们的税制改革也要同经济建设一样，从高速增长向高质量发展转变。在如今经济全球化的大背景下，我们的眼光不能仅仅停留在自身的问题上，也要紧跟世界的发展趋势，无论是在税制改革措施上还是在税制改革的思路上都不能停步不前。

目前在改革浪潮中问题最为凸显的就是房地产税改革了，房地产税改革要解决的问题是最为深入最为直接关系千千万万老百姓的不动产住房持有环节上的税收问题。而在之前的一段时间，我国上海、重庆两地已经在这方面进行了试点改革，试点改革的结果也具有重要的实践意义。目前来说，房地产税于中国来说不论在共享发展还是收入再分配方面都有着极其深远的影响，其影响的覆盖面之广、程度之深也前所未有。

房地产税在分类上是直接税的一种，除了筹集政府收入之外，房地产税极为重要的一个作用便是起到按照支付能力的原则在税收上让那些手中持有多套房和豪宅的群体多在税收收入方面为地方财政做一些贡献，从而使得这些税收收入不仅仅可以起到救助弱势群体、加强保障房建设的作用，还可以起到促进社会福利、维持社会稳定的作用。这种税收方式和税收制度并非造成对先富起来的人伤筋动骨，而是让他们在已经得到的基础之上适当让渡一部分已经取得的物质利益，本质上属于一种促进社会和谐的税收政策。 同时，在十三届全国人大一次会议就“财税改革和财政工作”举行的财政部专场新闻发布会上，财政部副部长史耀斌也在答记者问时明确了房产税的税收归属，那就是房产税是地方税的一种，其收入应当归属于地方政府。

在上海和重庆两地的房地产税改革试点取得了一系列的经验之后，放眼全国，我国房地产税改革的任务应当尽快得到推进，在“税收法定”的原则框架内，尽快落实十八届三中全会关于 “加快房地产税立法”的指导意见，因为一旦立法方案得到完善，就可以在房价相对较高的城市普遍进行开征。 当然，在收取房地产税的同时，也要注意如下的几个方面：首先，必须坚持立法先行，在依法治国的框架下将有关部门制定多年的法律草案进行公示并征求全社会的意见，其次，在税率的设置上，应该根据房产的价值等多个因素来共同确定税基和税率。对用以满足基本生活需求的房屋面积实行零税率，对超过基本生活住房标准的房屋面积实行不同的税率，让高收入群体在享有大面积住房的同时也相应地承担更多税负和社会责任。再次，要注重和房地产相关的所有税费的整合和配套改革，要循序渐进，努力克服税制改革过程中出现的阻碍。 最后，要对地方充分授权，保障地方收受主体及执法力度，稳步推进改革过程。

如果开征房产税，相信很多人都会基于现在的环境下提出一个共同的疑问： 房价会降吗？

影响房价的因素有很多，房产税也确实会对房价产生一定的影响，但是这种影响并非主要因素。征税本身，并不创造任何额外的价值，它仅仅是财富的再分配，房地产税也不会例外。房地产税说到底就是财产税，谁持有这个财产谁就应该交税，税收的目的是解决地方政府资金不足的问题，并不是通过房地产税来调节收入，解决收入问题，也不是为了降房价。据此，房地产税只是影响房价的一个因素而已，并不是决定性的因素。房地产税是国家财税制度改革很重要的一方面内容，其目标是成为地方政府稳定持久的财政收入来源，而不是用来调控房地产市场。房地产税除了主要的功能以外，也有一些附带的效果，比如可能会影响房价。但房地产税的征收，不能过分影响房价、不能过分影响人们对拥有住房的想法，毕竟房子是刚需，是每个人、每个家庭都需要的东西。

就我國目前的情况来看，房产税在各个地方的地方财政收入中所占比重是远远低于发达国家的。在具有代表性的几个国家中，房地产税的税收收入所占比重都远远高于中国，在美国，房地产税的税收收入占到了地方政府财政收入的15%左右;在韩国，这个数字是20%;在日本，其比重已经达到了40%。目光转回到国内，2011年上海和重庆两地改革试点以来，单就税收收入在地方政府财政所占比重来看，上海和重庆的比重分别为2.5%和3.5%，这还是增长后的数据。如果仅仅从所占比重这项内容来看，我国需要学习借鉴的经验还有很多，房地产税如果要担当起地方政府财政收入的大旗之路还有很长一段距离。

那么，房产税减免和税率该如何设置呢？从房地产税的分类并结合我国的实际情况来看，我国应当采取的措施很有可能是对用于基本生活的首套房屋和满足基本生活用途的一定房屋的面积采取税收优惠政策，因为即使在社会福利保障条件较好的发达国家，对用于基本生活的首套房和收入较低者在税收上优惠会有一定程度的倾斜。因此，首套或一定面积减免、低税率，将是一二线重点城市房产税征收的主要思路。

此外，房地产税给人们在各个方面都带来的巨大的影响。社会稳定是政府管理的第一要义。人们对房地产税的关注度之所以这么高，是因为它涉及到了每个人的切身利益。因此，大多数低收入和中等收入家庭并不会受到房产税带来的过大影响。换句话说，如果仅仅是为了改善住房条件，并非将房子用来炒作的话，即使房地产税再怎么修改，他们也不会受到太大影响。

二、其他国家关于房地产税征收的规则

（一）美国：房产税收支透明

作为经济最发达的国家，历经200多年的发展和实践过后，美国房地产税收管理制度一直是西方发达国家中最具代表性的。在美国，作为财产税的房地产税的征收对象是土地和住房，在进行征税时，要对房屋本身的价值和土地的价值两部分来对房屋的价值进行评估。每个州的税收法律由各州制定，房地产税率因州而异。约1%至3%。然而，即便美国的房地产税税收制度较为完善，但它也被归列为“最不受欢迎”的税收之一，并且因为人们的不满，一再出现了“抗税”事件。目前，美国许多州都通过立法对房地产税的税率、增幅和用于地方财政支出进行限制。主要是为了确保房地产税收入的稳定，并将大部分财政收入用于可以提高土地价值的公共产品。

（二）英国：细分征税级次

与我国的情况不同，英国实行的是土地私有化的制度，居民在购买房屋的同时也一并购买了房屋所在的土地。所以在收取税收的时候就包括了两部分的课税对象，一是这部分的房屋，另一部分就是房屋所在的土地，二者共同构成了英国房地产税的课税对象。而且对纳税人的课税依据是对其所拥有的所有住房进行课税，其中包括了自用住宅和租用住宅。

（三）香港：三种分类

目光再转回到我国香港，在香港，房地产税分为差饷、地租和物业税三类。差饷的征税对象是土地及建筑物的出租市值，由于香港税收制度的完善，近些年税率稳定在5%左右，占香港税收收入总体的3%左右。

和中国大陆一样，香港的土地制度是公有制。土地归政府所有，但土地的使用权可以在法律规定的范围内自由转让。在出让时，政府的土地要缴纳相应的土地出让金，以此来补偿相应的征地费和土地开发费。 此外，每年还要为土地缴纳一定的地租，地租的税率为3%。

（四）日本：计税标准3年一变

日本国内的房产税包括两种：一是都市规划税，二是固定资产税，二者的税收方式都是对土地和附着在土地上的房屋分别进行征收。征收的计税依据为征税时该土地和房屋的市价，一般每3年评估一次。

日本房产税采取的是普通的征收方式，税收的征收主体是地方政府，这是一种地方性税收。房产税的标准税率和最高上限由中央政府统一规定，同时地方政府被赋予一定的自主裁量权，可以在法律规定的范围内自主进行修改。日本的房产税税收收入大约占地方税收总数的40%，是地方政府极为重要的一个财政收入来源，但对房屋价格变化的影响不显著。

在日本，政府垄断并且有计划地供应土地，这样导致了一个很严重的问题，那就是政府在土地上的配置完全错位。而且历史上也发生过多次由于土地而造成的房屋价格波动。通过对人口迁徙和土地配置的研究就可以看出，如果人口大规模向城市尤其是向大中城市转移，往往会伴随着土地错位的问题，因为大城市往往也需要相应的土地，这样就会出现供不应求的情况，这个问题至今仍然没有解决，究其原因，主要还是因为政府对土地的控制上有所欠缺。同样我们把目光转移到中国，在中国房地产市场，政府这只看得见的手对于市场的调控已达到足以影响市场价格的程度，使得现实中行政命令的作用明显大于市场自由竞争的作用。

根据国家统计局公布的2018年1-6月份的数据分析，2018年上半年的基本情况是，房地产是投资的主要来源，除此之外，税收和税外的其他财政收入的主要来源也是房地产市场。在总共十几万亿的中央和地方的财政收入当中，有3万多亿的财政收入来自于房地产和房地产相关的收入，所占比例非常之大。很明显可以看出，房地产在当前甚至之后的一段时间内都将是我国经济的支柱型產业，这个地位是难以动摇的。虽然统计局也进行了特别强调，希望通过采取相应的房产税税收管理的办法来改变地方的财政收入结构，但本人并不看好。究其原因，不仅仅因为其至今还没有被列入到立法的范围之内，再者从中国房地产市场的长期发展情况来看，大概只有30%的房屋是商品房，剩余70%是非商品房，如果统一标准之后都按商品房来进行估价，那么也存在着不小的问题。

同时，在其他领域中，房地产及其相关产业所带来的收入也占了相当大的比例，所以我们不得不相信，政府的行政决定可能会影响之后市场的发展变化，尤其是在我国这样一个没有完全市场化的情况之下。但政府要进行博弈的对象是来自与百姓的消费理念和消费能力。

三、我国应该结合当前情况怎么做

在我国稳步推进房地产税的税收制度改革进程中，我们可以适当参考、借鉴国际社会值得学习的制度、方法，在税收法定的原则之下，打造一套具有中国特色的房地产税收征收管理体系。以中国的国情为基础，从实际出发，设计一套“专属”的房地产税制度，使我国的房地产税制度更加合理，让老百姓更加容易接受，在保证地方财政收入的同时，也能同时调节收入分配不均问题，最终达到促进社会公平的作用。

在立足于中国的国情的同时，我们有哪些方法在深化税制改革的同时凸显税制竞争力呢？

（一）税收法治化

税收治理不能和税收管理混为一谈，税收治理主要强调的是征纳双方在取得信任之后的合作，而税收管理则是更突出管理二字，在管理过程中强调征税主体的主要作用，二者的法律关系不平等。如果要实现税收治理的良性发展，则须严格遵循税收法定的原则，将依法治理的理念贯穿于税收治理的整个过程当中，只有这样才能实现税收治理现代化。

（二）税收现代化

2013年，国家税务总局制定了一系列的政策和目标，其中就包括在2020年之前实现税收现代化，而在这当中最主要的一个就是形成一套“成熟定型的税制体系”。到目前为止，在我国实行的税种还达不到“成熟定型”这个目标。而营改增后的增值税已经初步具有“现代型”税收的特点，但还存在进步的空间。 今年政府工作报告已明确指出“按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率” ，这无疑为今后的税制改革奠定了基调。

（三）税收国际化

到目前为止，我国的经济总量已跃居世界第二，跨境交易导致的跨国纳税人也越来越多。“一带一路”政策的实施则带来了更高的要求，我国的企业在走出去的同时也要遵循相应的税收制度。除此之外，也要将我国在税制改革过程中汲取的优良经验传播出去，使我们走在世界税制改革前列，担起大国应有的责任。

参考文献：

[1]张群丽.房地产税收负担问题研究[J].特区经济，2019（02）：77-79.

[2]徐捷.构建保有环节房地产税长效机制面临的几个问题[J].现代管理科学，2019（02）：76-78.

[3]蔡鹏.房地产税收体系改革的思考与建议[J].上海房地，2019（01）：58-62.

[4]杜雪君.房地产税对房价的影响机理与实证分析[D].浙江大学，2009.

[5]杨绍媛，徐晓波.我国房地产税对房价的影响及改革探索[J].经济体制改革，2007（02）：136-139.

[6]安体富，王海勇.我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究[J].经济研究参考，2005（43）：19-27.

[7]樊丽明，李文.房地产税收制度改革研究[J].税务研究，2004（09）：12-16.

（作者单位：山西财经大学）