我国警察人力资源发展刍议

范超

人是组织中最重要的资源之一，警察组织同样需要对人力资源进行管理。人力资源管理包括人力获得、人力发展与运用、人力激励与维持。但需要着重从人力的发展与运用，即警察教育训练、警察绩效评估和警察生涯规划三个方面对我国警察组织人力资源进行开发。

一、警察教育训练

Lawrie 曾指出，教育、训练与发展三者的不同：教育，是知识的改变（change in knowledge）;训练，是技能的改变（change in skills）;发展，则是态度或价值的改变（change in attitude or value）。无论改变知识、 技能或价值态度，均涉及警察教育内容，本文从警察工作能力的角度切入探讨我国警察教育训练内容设计的方向。

从组织变革（organizational change）的角度看，变革同时发生在组织的三个层级：个人（individual employee）、团体（group）及组织（organization）。其中，个人层级乃组织变革的基石。个人层级的变革集中在两个重心，一是每个员工的价值信念（value），二是个人变革的重点则在与工作直接相关的知识和技能（knowledge and skill），也就是所谓的专业能力。另外，从系统分析的角度看，组织为了维系价值、适应环境、整合内部、达成目标，可由上而下地分为三个层级：策略层（strategic level）、管理层（managerial level）及操作层（operating level）。组织的高层领导人是策略层，策略层要了解外在环境的大趋势，掌握主流价值与文化形态，以调适组织内部的价值与文化，拟定组织生存发展所需长远政策;组织的各级主管是管理层，管理层不但要将组织政策内化为具体作为，也要协调内部以发挥一致的力量;组织的操作层是基层人员，操作层要有组织达成目标所需的具体技术能力。

为使维护社会治安与保护群众生命安全的警察工作得以实现，我国警察教育要求警察人员必须具备执法知识、执法技能与执法伦理，三者缺一不可。以執法知识洞悉犯罪者心理，注重专业依法行政，避免滥权侵犯民众权益;以执法技能贯彻公权力，实施强制力除恶摘奸;以执法伦理重视操守品行，任劳任怨完成所赋予的任务。

执法伦理即价值信念，就此而言，无论操作层、管理层或策略层都是不可或缺的条件，且越往组织上层移动，这个条件越显得重要，因为影响的层面越大，其要发挥价值维系的功能越大。执法知识与执法技能即警察专业能力，就个人所需的专业能力来说，每个层级所需的重点都不相同，高层侧重审视环境、策略规划的能力，中层侧重管理协调能力，基层侧重技术能力。

二、警察绩效评估

1.客观的犯罪统计数据。美国在专业化警政时期（1920—1960 年），由时任联邦调查局局长胡佛（Hoover， J. Edgar）创立了“犯罪统一报告（Uniform Crime Report）”，开始以客观的犯罪统计做为警察绩效的衡量指标，一改之前由政治人物决定警察表现的传统。所以从某个角度来看，以“犯罪数”及“破案率”高低评价警察绩效的作法，乃警察摆脱政治干预的策略运用。自1980年以来，我国讲求破大案、抓要犯的刑事绩效评比策略，可以说受到美国专业化警政的影响。

2.主观的民众满意度。警察绩效观念受到新公共管理与社区警务的双重影响。新公共管理强调“顾客导向”，因此认为应以“顾客满意度”决定政策的成效。所以行政绩效的衡量，除了上述客观的数据考评外，更须注意群众主观的心理感受，即群众对政府的施政满意度。但“治安满意度”与“警察服务满意度”不可混为一谈，二者有加以厘清的必要。群众对治安的满意度受到政治、经济、教育、法治、警察表现等因素的影响，在众多影响治安满意度的因素中，“警察”只是其中一项，甚且不是最重要的一项因素，因此不能拿群众的治安满意度作为评比警察绩效的指标;群众给警察打的分数是警察服务满意度，这项分数才应该是衡量警察绩效的指标。

3.重视过程指标：问题导向勤务策略。犯罪统计，是客观的警察绩效指标;群众对犯罪的恐惧或对治安的满意度，是主观的指标。现代警政不但要求降低犯罪发生数及提高破案率，且更重视将此表现转为群众的安全感。所以，一方面接受“破案乃重要的刑事政策”的观念，另一方面却更强调警察的服务态度与预防功能，兼顾主客观指标。但是这两者都是结果导向的，根据全面质量管理（TQM）的精神，任何组织的质量都应从过程中追求，所谓“要怎么收获，先那么栽”，便是这个道理。由前述警察行政的定义可知，所谓过程指标，指的是资源有效运用的程度。人，是组织中最宝贵的资源，而人力资源有限，因此如何运用有限的警力，成为另一个评估警察绩效的重要指标。问题导向警政（Problem oriented policing） 的思考模式在此提供了一个很好的参考架构，根据问题导向的 SARA 模式，警察组织应先扫描（scan）整个辖区，分析（analyze）犯罪热点，再以有限的警力回应（respond）这些热点，最后评（assess）治安是否改善。在这个架构中，只有最后的评估阶段是结果导向（客观数据与主观感受），前三个阶段都是过程导向。结果指标容易辨识，过程指标却可能出现质化的数据（如辖区概况、勤务编排等），且不易辨识。因此，这个部分可以运用组成委员会审查的方式进行，成员中应包括监督人员、学者专家、公正人士等。

综上所述，完整的警察绩效指标应包括：警力资源有效运用的程度、群众对警察工作的满意度及犯罪统计数据三者。美国警政自19世纪发展迄今，警察表现的好坏历经三个阶段：由政治首长决定、由统计数据决定以及由社区居民决定等，这三种评鉴方式皆有其理论支持与实际需要。政治首长从监督考核的角度评价、统计数据从专业客观的角度呈现、社区居民从主观感受的角度表达，无一不可偏废。举世闻名的纽约市警察局CompStat项目，正是整合了这三个阶段的评比方式，以这三个面向衡量各分局的绩效，以此带动纽约警政改革的契机，也博得多数警政学者与实务人士的肯定，值得作为我国警察实务单位制定绩效指标的参考。

三、警察生涯规划

警察工作是以外勤为主的工作，无论勤务还是犯罪侦查工作，均须以年轻精壮为主。再从理论上来看，越往基层，对警察能力的需要越高，也就是越需要用到体能。但现有派出所基层警察的平均年龄偏高，显然会影响警察外勤工作的进行。如何保持精壮，乃成为我国警察人力资源管理的首要之务。

人力资源必须加以规划，其目的为配合组织策略与发展，在长期的基础上估算组织未来各时点所需人力的质与量，并发展出各种可行方案来满足人力资源的需求。警察实务上常常遇到当警察组织需要某种人才时，却无法获得所需要的人才，如当前警察组织苦于缺乏高科技犯罪侦查人才。另外，警察组织中中层人员的晋升受阻，而基层警力出现断层现象，凡此都是警察组织缺乏适当的人力资源规划的结果。

本文特别关心升迁障碍与基层老化的问题，这两个问题又与警察的生涯规划有关。组织在取得人力以后，人力必须发展并加以运用，这是生涯发展管理，也就是对人力在组织中的发展做適当的规划与安排，以使他们的能力得到充分发挥，并给予其实现潜能、发展成功事业的机会。人力的生涯发展包含了两个部分的工作，一是由个人立场出发事业生涯规划，配合个人的能力、性向与价值观，找出理想的事业目标，以及追求如何达成这个理想的途径;另一个部分则是组织对人力生涯发展所负的责任，基本上是配合组织的长期发展目标与人力需求，提供个人在组织中发展的机会，以整合个人的目标与组织的目标，达成双赢的局面。本文的目的不但希望创造双赢，更企图达到三赢或多赢的局面，即使警察人员、警察组织、其他组织，乃至整个社会，共蒙其利。

从警察人员的事业生涯规划来看，警察组织要让警察人员了解工作环境，也就是警察的现况与愿景;要帮助警察人员建立其个人的事业目标，如最终的职位目标的选择;要帮助警察人员评估其个人的发展机会;要帮助警察人员规划生涯发展途径与行动计划。这些都是警察组织必须提供的协助，并付诸实践与定期修订。

此外，警察组织本身要有整体人力资源规划，也就是长期的人力需求，提示警察人员生涯发展的机会与限制;指出警察职务与职级，以作为警察人员生涯规划的指导;并明确达到各个职位的条件与限制;辅导警察人员做好生涯规划;最后要提供警察人员发展的机会。当现有警察升迁体系出现瓶颈，理应提供警察人员生涯发展的另一个机会，这是警察组织人力资源管理上的另一个重要议题。

为此，提升现职警察人员经营安全产业的管理知识，为未来推动限龄退休转行制度做准备，奠定成功转行的有利基础，便成为警察组织现阶段的重要工作。具体措施是：①在警察人员任职警察工作时，轮流执行各种不同性质的内外勤工作，以丰富其专业知识与经验;②配合限龄退休制度，辅导警察人员顺利转至其他组织担任安全管理工作;③是通过立法建立各个组织的安全部门与相关制度;④警察院校对安全管理进行研究，以建立该领域核心知识和培养安全产业人员的专业能力。

（作者单位：四川警察学院）