浅议拥挤性公共物品的供给与治理

刘桂颖

一般认为，应对公共物品的“拥挤”有两大类措施——供给和治理。拥挤性公共物品的“拥挤”指的是对于给定的公共物品的数量，增加一个人消费这种物品并不妨碍先前消费者对此物品的消费，但会减少先前消费者的收益，或者虽然消费者的数量并没有增加，但随着消费强度增加，也会导致其他消费者收益的下降。这时，增加对该物品的消费实际上存在机会成本，消费者之间存在部分竞争。欲解决公共物品的“拥挤”需要对该现象产生的原因追根溯源。归根到底，供给和需求的不平衡是公共物品出现“拥挤”的根源。此外，有学者认为，不同消费者对于公共物品的消费呈现出一种时间或空间上的交错分布也是“拥挤”出现的原因之一。  结合公共道路进行反向论证：将在公路上行驶的汽车加速和变道行为视为时间和空间上的“交错”，假定车辆行驶时与前面和两侧的车辆保持固定距离，并维持不变的速度行驶，那么这条道路将不会发生拥堵。结合拥挤性公共物品的产生原因，我们可以得到改进这种现象的两种思路——增加供给或开展治理。

一、拥挤性公共物品的供给

1.供给缺陷分析。①成本过高。拥挤性公共物品绝大部分由政府提供，且多为辐射范围广、消费人数多的基础设施，它具有资金前期投入大、回收期长甚至无法完全收回成本的特征。因此，如果通过增加供给的方法來解决公共物品的拥挤现象，政府将承担极大的财政压力。另外，依旧以公共道路为例，国内很多大中型城镇的城市规划趋于完善，道路建设的空间已基本饱和，城市土地资源紧张，很难通过新增道路来解决交通拥塞问题。如果增加供给，除了建设道路所需的高昂人力、物力成本之外，还将涉及土地买卖、房屋拆迁、城市再规划等一系列成本，政府增加供给的成本将远超预期，从中获得的回报难以填补成本的空缺。此外，我国政府普遍存在机构设置繁琐重复、职责相互重叠、人员臃肿冗余的现象，增加公共物品的供给将成为政府部门扩张和人员增长的切入点，最终将导致政府行政支出规模的进一步扩大。②恶性循环。学者訾超（2011）认为，增加拥挤性公共物品的供给将进一步刺激消费者的需求，进而出现“供给—需求—再供给”的恶性循环。  短时间内，增加拥挤性公共物品的供给量的确会减缓消费紧张状态，但长远来看，情况的舒缓将造成需求的扩张，最终加重公共物品的消费“拥挤”。 ③效率低下。公共物品拥挤现象的出现并不贯穿它的整个服务时期，据调查，绝大多数公共物品的“拥挤”时段是间断、固定和短暂的。这一特征表明，如果公共物品的功能单一，增加供给只能在短暂的“拥挤时段”体现价值，此外的绝大多数时刻它都将被闲置。这无疑是一种不理智的行为，它将造成资源的浪费，与政府追求的“3E原则”背道而驰。

2.供给措施改进。①拥挤性公共物品的替代品。在受多种因素制约的区域，如果直接增加目标公共物品的供给难度太大或效率太低，以致项目难以开展、目标无法实现时，可以考虑将增加供给的对象转变为公共物品的替代品。以拥挤的公共道路为例，当地面路网密集度达到峰值，道路网络难以改造或重新规划时，政府可以考虑兴建城市轨道或增加公共单车与公交车的数量，在保证公共交通的供给增加的同时还能提升交通的丰富程度，推动城市的现代化建设。②间接供给。供给可以简单地分为两类：直接供给和间接供给。直接供给是从数量上直接加大对目标公共物品或其替代品的投入，使该公共物品的供给从数量上得到实际提升。间接供给指的是通过有效的治理手段，在特定时间段暂时调用闲置资源，同时提供这部分资源和公共物品给消费者，以保障该时间段内消费者对公共物品的消费。间接供给不用实际增加公共物品的数量，因此避免了财政压力的加剧和资源的低效配置，同时还提高了公共资源的利用率。最典型的例子就是公共交通领域的压缩车道宽度、局部扩宽、设置潮汐车道等缓解交通拥堵的“短平快、微创新”手段。

二、拥挤性公共物品的治理

1.治理缺陷分析。①治理的“天花板”效应。众所周知，职场中存在“天花板效应”，在这里，本文也引用这个名称，用来指代治理后期存在的成本与效益不对等、公共物品利用率难以继续提升的现象。治理的早期，公共物品利用率的提升空间较大，短期内治理成效会得到很好的体现，但随着治理措施的深入，公共物品的利用率不断提升，可继续提升的空间接近饱和，触到治理的“天花板”，这时提高利用率的成本将越来越高，但利用率的提升速度却越来越慢。“天花板”的存在会使治理的效果反馈越来越滞后，取得的成效也逐渐难以体现，它不能完全实现既定的目标。因此，治理并不能从根本上解决公共物品的“拥挤”问题。②公民的个人净利益会降低。一般而言，拥挤性公共物品的治理追求的是全体消费者净利益最大化而非个人净利益最大化。毛军（2005）在对此进行具体分析后得出结论：追求全体消费者净利益最大化将降低人均净利益，两者并不能同时达到最大化。假定拥挤性公共物品的生产成本为常量C，现有消费者数量为变量N，可得人均分担成本曲线C/N，该曲线斜率-C/N2表示每增加或减少一位消费者时原消费者分担的成本发生的变化。假定曲线T为某位现有消费者从公共物品的消费中获得的利益，斜率t表示每增加或减少一位消费者时原消费者利益发生的变化。根据拥挤性公共物品的特征可知，当消费者数量未增加到公共物品所能承受的最大值时，由于人均分担成本的减少，原消费者利益将上升，斜率t>0，但达到公共物品所能承受的峰值后，“拥挤”的出现将造成原消费者利益的下降，即斜率t<0。根据计算，追求个人净利益（T-C/N）

最大时，应满足等式t=-C/N2;追求全体消费者净利益[N*（T-C/N）]最大时，应满足等式（T-C/N）=N*

（-C/N2-t）。结合曲线C/N与曲线T可知，当追求全体消费者的净利益最大时，消费者规模N更大，此时人均净利益更低。

2.治理措施建议。①征收“庇古税”。这个税本意指根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，本文用来指代对侵犯公共物品正常消费的人的一系列惩罚措施。依旧以公共道路为例，有关部门可以对道路上的违规行为进行行政、民事、刑事等方面惩罚。虽然国内已经实施相关措施，但本文认为，有关部门应在更广泛的范围内开展力度更大的系列治理措施，重拳出击，成效显著。②限制公共物品消费。政府和相关社会机构可以通过限制公民对公共物品的消费来防止拥挤现象的出现，这种方法实际是从需求入手，以减少需求为调控手段，最终实现公共物品“供给——需求”模型的均衡。如，某些地方实施的汽车限牌令，不仅解决了环境污染问题，也一定程度上缓解了公共道路的拥挤问题。③提高使用权费用。这种方法指的是让消费者通过付费来获得部分公共物品的使用权，它进一步还可以通过费用的多少具体调节使用情况。值得注意的是，这种措施的目的并不是增加政府财政收入，从公共物品中赚取高额收益，而是以调整公民对公共物品的消费为指导原则，因此使用权费用的设定需要政府结合多个方面来进行考虑。这一方法的现实案例就是国外少数大城市开始征收拥挤费，对进入中心区域的车辆收取一定费用，以此减轻区域道路压力。

三、结语

对供给与治理进行较为深入的分析后，它们的优势与缺陷都得到了很好的体现。供给从产生拥挤的根源入手，直截了当地解决问题，还有见效时间短，效果回馈速度快等优势。然而，与它“形影不离”的是高昂的成本和对公共物品的低效利用，特殊情况下也许还会出现“供给—需求—再供给”的恶性循环。治理所需成本较低，且形式多样、内容灵活，但供需严重不平衡之时，公共物品的可容纳消费者数已经达峰值，治理能带来的效果有限，这时候仅依靠治理是无法解决问题的。

经过40年的改革放开后，我国经济实力已经得到大幅度的提升，城镇化规模不断扩大，城乡基础设施逐步完善，与此同时，人民的富裕程度显著增加，对公共物品的需要也不断攀升。在我国拥有庞大的人口数量的现实背景下，公民对部分公共物品的需要达到惊人的规模，远超政府实际提供的供给，公共物品的消费矛盾爆发，亟需政府出面解决。基于实际存在的种种经济方面的阻碍和社会层面的影响，多数情况下，将供给或治理割裂开来解决公共物品的“拥挤”是行不通的。政府在应对拥挤性公共物品的消费困境时，需要将供给与治理有机结合起来，形成优势互补、相互协调的解决方案，增加实际供给可以通过得当的治理手段实现，而治理要完全实现最优效果也需要供给的配合。政府一方面既要考虑增加供给的成本，斟酌手中的财政能力，综合考量社会因素，将手中的权力和财力用在“刀刃”上，做到在必要之处必要之时增加供给，以求实现支出的效益最大化;另一方面也应积极对外交流，探寻先进案例的优势所在，发现“他山之石”，或主动向专家寻求帮助及建议，多种措施并行，加大治理的力度提升效果，以缓解公共物品的拥挤程度。

总之，根据实际情况，现阶段我国拥挤性公共物品的治理将主要通过“治理为主，供给为辅”的方式开展。在各种错综复杂的环境下，如何调配各方资源，如何促进二者的相互配合，都对政府、学者提出了更高的要求，本文也将持续关注这一领域的进展。

（作者单位：西安电子科技大学经济与管理学院）