强化财政支撑体系 推进新型城镇化发展

郑州 张艺

以新型城镇化引领“三化”协调科学发展是加快中原经济区建设、实现中原崛起和M市富民强市的根本途径。近年来， M市坚持以科学发展观为指导，不断加大财政支持力度，创新投融资机制，积极推动城市新区、产业集聚区、城镇和新型农村社区建设，大力支持教育、医疗、卫生、文化、社会保障等各项社会事业发展，财政对城镇化发展的支撑作用不断加强。

一、财政支持新型城镇化建设的主要做法

1.拓宽资金投入渠道。通过本级安排、争取上级支持、整合项目资金，不断加大对城镇化建设的财政支持力度。2017年，M市财政筹措落实15206万元，通过基础设施贷款贴息、投融资平台增资补助等方式，支持全市12个产业集聚区和城市新区公共基础设施建设;筹措落实城镇化建设引导资金7956万元，支持全市已形成一定产业和人口规模、基础条件好的中心镇发展成为小城市;统筹落实资金3.05997亿元，采取先建后补、以奖代补的方式，支持全市新型农村社区建设。通过不断拓宽资金投入渠道，为M市新型城镇化建设提供强有力资金保障。

2.创新融资机制。不断创新融资理念，初步实现了多平台、多渠道、多方式融资。一是搭建了三个政府投融资平台，分别是M市行政事业资产经营投资有限公司、教育投资公司和农业发展投资公司，加强与金融部门密切联系，积极筹措资金，重点支持城市新区、城中村改造、产业集聚区和重点工程基础设施建设，实现多平台融资。二是组建M市国有资产监督管理局，对全市国有资产进行清查、整合，将有效资产注入融资公司，在此基础上，通过国有资产整合盘活、与金融机构合作、争取上级资金支持等手段，实现多渠道融资。三是采取打捆成片式开发、资源置换式开发等方式引进战略投资者，以土地换项目，以项目促发展，引导资金投入城市新区建设、城中村改造和产业集聚区建设，实现多方式融资，促进城镇化发展。

3.强化财税政策激励。一是强化对产业集聚区的激励。对产业集聚区和城市新区实行“核定基数、超收全返、一定三年”的财政激励政策;对入驻产业集聚区的项目，除中央规定的收费项目外，免去各项行政事业性收费;产业集聚区内的土地出让净收益返还产业集聚区;对投资商在集聚区内建设标准化厂房给予一定补助，对进入集聚区的企业给予所得税地方留成部分相应奖励。二是强化对新型农村社区的激励。市财政每年預算安排奖补资金，采取“以奖代补”的方式，对新型农村社区的规划、公共基础设施建设及产业发展给予资金扶持。通过强化财税政策激励，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导社会资金向经济热点聚集、向城镇化建设聚集。

4.探索财政资金整合。加大城镇化建设资金以及交通、农业、林业、环保、文化、水利等城镇基础设施建设项目资金的整合力度，集中财力办大事，重点支持城镇基础设施建设和公共服务设施建设项目。同时，按照“性质不变、渠道不乱、各计其功、捆绑使用”的原则，积极争取和捆绑使用各类涉农项目资金，发挥涉农项目资金在新型农村社区建设中的整合集聚效能。

5.加强财政资金管理。完善财政资金管理办法，放大财政资金使用效应，切实解决好建设资金不足的难题，调动加快城镇化建设工作积极性。进一步强化重点项目资金审核工作，积极发挥财政监督、绩效评价的作用，进一步完善事前、事中、事后的全过程监管机制，确保新型城镇化建设项目有重点、有计划，保障资金运作的安全，确保有限的财政资金发挥最大地使用效益。

二、存在的主要问题

1.城建资金缺口大与政府还贷压力大问题并存。新型城镇化是一个涵盖五级城镇体系，涉及基础设施、公共服务、环境治理等多个方面的系统性工程，建设资金需求巨大。近年来，尽管全市各级财政不断加大新型城镇化建设支持力度，但目前我市仍属于吃饭财政，财力相对紧张，城建资金缺口较大。同时，市县政府还存在还贷压力较大的问题。

2.融资机制不够灵活。主要表现为融资渠道单一、融资能力低、融资结构不合理等方面。多数地方城建资金主要依靠土地运作或其它财政投入，地方政府融资平台也主要面向大的国有商业银行采取银行贷款形式，融资渠道相对单一，一旦政策发生变化，就很容易出现融资难题。尤其在乡镇一级，在财力十分紧张、银行贷款又没有出路的情况下，多采取“以地筹资”、“集资建设”、“借资建设”三种模式，虽能暂时解决资金困难， 但发生的债务在偿还和化解方面缺乏有效手段。

3.支持新型城镇化建设的有关财政资金难以形成合力。以涉农资金为例，2017年M市财政农林水事务支出达63.776亿元，比上年增长21.2%，从规模上看各项涉农资金较为可观，而且递增幅度还在逐年加大。但是，涉农资金点多面广、管理分散，难以形成合力，不利于加快新型农村社区建设进程。尽管M市就整合涉农资金方面也进行了积极探索，出台了一些政策，但缺乏国家或省级层面的政策依据，基层整合涉农资金的违规风险较高。

4.产业支撑仍较薄弱。产业是立城之本，强城之基。尽管M市近年来产业结构调整不断加快，农业基础地位得到加强，服务业发展明显提速，但是产业整体上仍然是全而不优、大而不强，结构性矛盾突出。第一产业比重偏高，第三产业比重过低，工业结构中能源原材料工业比重过大，处于产业链前端和价值链的低端，经济增长的质量和效益不高，多数地方对土地的依赖性仍然较大，而新型城镇化的产业支撑则相对较弱。

5.对基础设施和社会事业投入力度仍需加大。道路、供水、供电、垃圾和污水处理等基础设施是新型城镇化的硬件要素，而教育、医疗、社会保障等社会事业则是新型城镇化的软件要素，二者缺一不可。近年来，M市不断增加对基础设施和社会事业的投入，城乡居民的生活环境不断改善。但是，与社会发展需要和人民群众的要求相比，与周边兄弟市相比，仍有一定差距。

6.重建设、轻管护问题较为突出。维护管理工作薄弱是影响新型城镇化取得实效的另一个重要因素。基础设施建设大多属于公益性事业，没有经营收入。国家对这类项目的投入是一次性的，只管建设，而地方政府由于财力困难，无力保障维护费用，建管矛盾比较突出。比如，部分管网老化、超期使用，一些乡村公路由于养护人员和经费不落实，长期失养，路况较差，一旦到必须重修时再投入资金，将会造成更大浪费。

三、推进新型城镇化发展的财政政策建议

1.积极争取上级支持。一是把握上级的政策导向，努力寻求中央和省财政投资导向与本地实际的最佳结合点，增强大局意识，强化部门合力，积极包装申报项目，尽最大努力争取国家和省重点项目资金支持。二是建议适时出台促进新型农村社区建设的财税政策，加大资金扶持力度，集中用于农村基础设施建设整村推进。

2.进一步创新投融资机制。逐步建立政府、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的城镇化建设投资体系。强化财政资金和政策引导作用，通过财政奖补、贷款贴息等方式调动社会资本参与城乡基础设施、旧城改造、城中村改造、新型农村社区和教育、医疗、住房保障等社会事业建设的积极性。鼓励银行类金融机构加强对政府投融资平台的支持，加大对M市的信贷投放。

3.强化新型城镇化的产业支撑。切实发挥财政资金和政策的引导、带动作用，促进产业优化配置，不断强化新型城镇化的产业支撑。着力促进产业转型升级，大力发展商贸、餐饮、文化、物流、金融等服务业，并促进相关产业集群发展;积极筹措资金，全力支持大项目建设和重点企业加快发展;继续加大对产业集聚区内企业发展的支持力度，扶持企业发展的财政资金优先安排用于支持产业集聚区内企业;认真落实好各项行政事业性收费减免政策，切实减轻企业负担，增强发展动力。

4.推进新型城镇化建设资金统筹。按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功，集中投入，形成合力”的原则，稳步推进新型城镇化建设资金统筹，集中财力办大事、办要事，避免遍地开花、分散投入。统筹各类涉农专项资金，主要用于新型农村社区建设，其中要明确较大比例资金用于新型农村社区的基础设施建设;统筹各类城镇建设专项资金，主要用于城镇基础设施建设、维护和保障性住房建设;统筹各类涉企專项资金，主要用于对产业集聚区入驻企业的扶持。

5.加强基础设施和社会事业的财政保障。加强污水、垃圾处理等市政公用设施建设;加强教育、卫生、福利、文化、体育等公共服务设施建设，推动社会服务资源向基层和社区转移;坚持建管并重，进一步加大对道路、管网等设施的维护经费投入。在提升城镇硬实力的同时，逐步建立完善与新型城镇化建设相配套的教育、医疗、社会保障、住房保障和就业等城镇软实力，促进城乡基本公共服务均等化。充分利用M市文化优势，化潜在优势为实实在在的优势，精心打造文化高地，提升城市文化。

（作者单位：河南农业职业学院）