农村村组集体经济组织减债工作的经验、问题与建议

周润书

摘 要 加强对村组集体经济组织减债工作是保证农村集体经济持续发展的重要组成内容。本文总结了东莞市村组集体经济组织减债工作的经验：建立镇村还贷基金，偿还债务；削减本息，转型融资；规范债务审批流程，严控增加新债。分析了东莞市CA镇村组减债工作上存在的问题：干部政绩观偏离，债务追责与村组干部考核没有联系；传统物业主导发展模式，收入来源少，支出大等问题；相应提出：树立正确的政绩观，债务追责与村组干部考核聘任挂钩；培育优化物业型经济、发展服务型经济和投资型经济，打造“三驾马车”经济，压减非经营性支出等对策。希望本论文能够为其它地区的农村集体经济持续发展提供参考借鉴。

关键词 东莞市CA镇 农村村组集体经济组织 减债工作

中图分类号：F323.8 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.06.075

Experience， Problems and Suggestions on Debt Relief of

Collective Economic Organizations of Rural Village Groups

——Take Dongguan City as an example

ZHOU Runshu

（College of Economics and Management， Dongguan University of Technology， Dongguan， Guangdong 523808）

Abstract Strengthening debt relief for village collective economic organizations is an important component of ensuring the sustainable development of rural collective economy. This paper summarizes the experience of debt relief work of village group collective economic organizations in Dongguan City： establishing town and village loan repayment fund to repay debts； reducing principal and interest， transforming financing； standardizing the process of debt examination and approval， and strictly controlling the increase of new debts. This paper analyses the problems existing in the debt reduction of village group in CA town of Dongguan City： the deviation of cadres' view of political achievements， the lack of connection between debt recovery and the assessment of village group cadres； the traditional property-oriented development model， the lack of income sources and the large expenditure； and puts forward the following problems： establishing a correct concept of political achievements， linking debt recovery with the assessment and appointment of village group cadres； cultivating and optimizing property-based economy and developing service-based economy. And investment-oriented economy， build a "troika" economy， reduce non-operating expenditure and other countermeasures. The author hopes this paper can provide reference for the sustainable development of rural collective economy in other areas.

Keywords CA town of Dongguan City； collective economic organizations of rural village groups； debt reduction work

1東莞市村组集体经济组织减债工作的实践经验

东莞市各镇街根据自身的实际情况，探索出不少切合实际的减债经验：

一是建立镇村还贷基金，偿还债务。东莞市政府在相关文件中强调镇街财政要为负债村组拨备专项资金或提供担保，扶持村组减债或转贷降息。有银信借款的村组要在每年积累或土地转让收益中提留一定比例用于还债。各镇街结合自身实际情况做出的各项决策取得了很好的成效；如厚街镇通过设立转贷专项基金，利用镇政府专用账户资金及集体土地基金设立5000万元转贷基金，帮助经济困难社区转贷，累计帮助社区完成转贷7.96亿元，每年节省利息支出达3000多万元。在提留收益还债方面，桥头镇要求负债村组从土地转让收益解决收不抵支后的部分提取不少于50%、在剔除累计折旧后计算所得的本年积累提取不少于30%用于偿还借款及利息。

二是削减本息，转型融资。如寮步镇落实“三减”重振农村集体经济，由镇政府先垫资清还村组所欠银行的利息，再由镇属单位担保进行转贷；与东莞市农村信用合作联合社协调，全部执行按基准利率下浮10%的优惠利率，预计每年可为村组减少2500万元的利息支出。常平镇财政分局也与镇内银信部门达成按基准利率下浮10%作为集体借款利率的共识，镇会计核算中心向各村委会发出通知，建议各村组抓紧转贷以减少利息支出。

三是规范债务审批流程，严控增债。中堂镇规定本镇区各村（社区）不得以村（社区）集体名义新增投资项目借款；如有特殊情况，也应提交投资项目书面可行性分析报告并附相关证明材料，并经本村（社区）股东代表大会表决通过，同时报镇审批后方可实施。严禁以集体名义为个人或非集体全资企业提供贷款担保，且明确要求对历史遗留的贷款担保，在担保合同期满后不得继续提供担保。在落实各项减债措施后中堂镇有效减轻村级负债。

2东莞市CA镇村组集体经济组织减债工作存在的问题

2.1 干部政绩观偏离，债务追责与村组干部考核聘任没有挂钩，债务追责力度弱

由于很大部分村组干部是村民群众担任，不具备专业的管理知识素质，综合素质以及工作能力相对较低。部分村组干部的政绩观偏离了为人民谋福利、实事求是的工作重心，将过多的精力花费在自己的政绩上。为了完成上级的一些任务指标，不考虑自身的实际情形，盲目追求项目完成任务而忽略长远规划，错误的管理决策将在很大程度上加剧财政负担，同时也增加了债务的隐患。

在举债发展经济的问题上，村组干部之间普遍存在“主观上不想减”和“客观上不能减”的错误想法，加之目前政府对干部考核聘任的着重点主要放在村集体经济的发展速度及规模上，村组干部错误地认为只有“发展”才是硬道理。特别在“三旧”改造政策的号召下，村组干部为完成下发的目标，他们更加觉得举债有利于集体经济发展，因此更倾向于保持甚至扩大借贷规模，这种形势容易导致村集体经济不断出现新债务；由于村组集体经济组织领导大部分是由村民推选的，管理意识不强，对债务在村集体经济的影响认识不足，忽视债务带来的潜在风险，认为债务问题能拖欠则拖欠，对历史形成的债务更是能避则避，能拖则拖。

2.2 传统物业主导发展模式，收入来源少，支出大，钱袋子负担重

CA镇农村集体经济组织的经营收入来源以物业出租为主，全镇各村（社区）的物业出租收入占CA镇总收入的84%，投资结构比较单一；与政府倡导下的统筹发展新型物业经济、服务经济、投资经济“三类经济”发展模式发生偏离，尚未抓住改革的机遇，落实政府政策方针。从经济效益来看，虽然物业出租带来的收益目前还比较稳定，但以物业为主的固定资产投资收益增长呈逐年下降趋势，而且随着国家在加工贸易政策上的调整，土地、劳动力等各种生产要素价格的提高，人民币升值等因素影响下，一些处于产业层次低端的中小加工处境艰难，一些经营效益不好的企业出现外迁、破产、倒闭的情况日益增多，致使有的厂房空置，租金收入直接萎缩，而且随着政府部门对租赁税、房产税等税收的全面开征，租赁成本的增加，集体资产收益率还将进一步下降；从社会效益来看CA镇这种粗放型的物业经济增长方式容易导致土地资源的巨大消耗，并带来人口膨胀、资源制约等问题；从生态效益来看，这种低层次的产业结构致使环境污染严重、生态破坏加剧，不利于经济社会的可持续发展。

村（社区）作为镇政府的基层管理环节，不仅承担着市、镇交办的各项工作任务及大量基层行政管理的职能，还承担着各项公益福利事业费用的支出。在进行发展集体经济的过程中，村组没有贯彻落实市“五年两保三统筹”政策，没有严格执行中央“八项规定”、规范“三项”经费开支、确保治安、环卫、行政管理经费专项专用。各社区行政开支标准没有完善的管理细则，各项非经营性开支种类繁多，开支标准不统一，费用支出过大，村集体组织财政负担沉重。而且随着社会福利保障机制日益完善及人民群众生活水平和要求不断提高，如治安、环卫、社保、绿化等公益福利的开支还持續攀升，社区的负担还会继续加重，且逐年有上升的趋势；而且部分村组为了完成政绩发展公益事业，在没有资金来源的情况下，各村（社区）不遵循“量入为出，量力而行”的原则，盲目拆借了大量资金，不切合实际的进行基础设施建设，形成了村组大量新债务。

经过2017年与2018年的数据分析，虽然行政经费支出总额呈现递减趋势，但是各项经费支出金额还是较大，可明显的发现人员经费支出、专项支出在行政总支出的比重均比较大且递减幅度较小。2017年行政总支出66331万元，其中村组两级人员经费支出和专项经费合计为48795万元，占行政总支出的73.56%；2018年行政总支出61020万元，其中村组两级人员经费支出和专项经费合计为46680万元，占行政总支出的76.5%。由于CA镇各村组存在替村民缴纳个人社保部分，个人及家庭补助支出在行政支出中大概占了16%，由于由于社保费用每年都呈现增长的趋势，若对个人缴费部分不做调整，继续由集体支付，社区费用开支将难以负担。

3改善东莞市CA镇村组集体经济组织减债工作的建议

3.1 树立正确的政绩观，债务追责与干部管理考核聘任制度挂钩

虽然现在政府部门对村组债务问题非常重视，也颁布了相应的关于彻底清理村组债务和制止发生新的村组债务的文件，但是村组债务问题存在的历史深远，不仅是村民群众对村组债务问题存在不理解、不明确，许多村领导干部也对村组债务问题持着“现任不问前任债，有钱不还债”的错误观念。然而，清理化解债务问题必须在村民群众与领导干部之间形成一种共识，才能统一口径寻求对策来解决问题。在村组债务问题上无论是在政府还是体制方面，都已经得到各级领导和主管部门的重视。

村组领导干部要树立正确的政绩观，在村集体中起着带头引导作用，如果连领导干部对待村组债务问题都持有错误观念，将会误导村民对村组债务问题的理解。所以村组集体经济组织负责人在对待村组债务问题时应摒弃“新人不理旧账”“没参与，不清楚，不理会，能避则避，能推则推，能拖则拖”的想法，应积极采取有效措施，利用好的时机解决之前债务问题，确保减债工作的连续性，加快完成减债工作的步伐，这样不仅能为自己的政绩锦上添花，也能得到村民的信服。同时可以建立债务考评机制；将化解村组债务与领导干部的考核绩效进行挂钩，领导干部应在其任期期间制定减债计划，镇区主管部门可以根据该领导干部的计划执行情况进行绩效考核评定，从而加强领导干部“干实事”的决心。对于擅自借款或借款申请事由与实际使用不符的，按照“谁签字，谁负责”的原则进行处理；在产生新债后，领导者应制定合理的还款计划，确保完成减债目标。

3.2 培育优化物业型经济、发展服务型经济和投资型经济，打造“三驾马车”经济，压减非经营性支出

要想债务的有效减少，还需要经济发展提供源源不断的收入支撑，也就是村组发展要“增收”，同时减债，就是减负，减少负担，也就是要“节支”。所以发展思路上要“开源节流”，既要拓宽经济收入来源，又要压减非经营性支出所有的费用支出，并都要按规定的政策严格执行。

CA镇农村集体经济以物业出租为主要的经营收入来源，物业出租收入占总收入的84%，投资结构比较单一。而近几年市场经济环境不稳定，许多中小企业运营困难，外迁、破产、倒闭的企业越来越多，许多厂房被空置，甚至有些中小企业经营不善，连厂房和店铺的租赁费都无法交齐，集体经济收入大幅减少，所以在这种市场局势下，CA镇应充分推动村组利用现行的优惠政策，鼓励村组响应“三类经济”政策促进经济转型，培育优化物业型经济、发展服务型经济和投资型经济，争取将“三旧改造”项目和新型经济项目尽快提上日程，加强三旧改造建设，实现以点带面提高物业整体出租率；培育新的经济增长点，促进经济多元化发展，提升集体经济的整体效益，促进集体经济持续增收。

另外在“节流”方面要做到：一是严控社区行政费用支出，从CA镇的行政支出分布中可以看出人员经费支出占比较大，不合理的组织架构将为村组增加额外的负担，所以应对村组中的组织架构进行精简，对于一些形同虚设的岗位进行合并处理，保留有用之位，保留可用之才；二要严控基本公共服务资金使用；设立镇级基本公共服务资金专户，加强治安、环卫和行政管理统筹资金的使用，确保资金专款专用，切实减轻集体负担；三要落实增收节支政策；要严格执行中央“八项规定”，探索一条新的居民社保支付办法，调整居民社保缴费机制，不可全部由社区全部揽包，可以与居民一起分担费用，减轻集体支出压力；规范“三公”经费开支；进一步从严控制干部薪酬、接待费等支出，从严控制股东分红和公益福利费增长，降低费用支出。

项目来源：2016年广东省高校重点平台及科研项目—特色创新类项目（人文社科），项目编号：2016WTSCX113，“基于财务预警视角的发达地区村级集体经济的转型升级研究”

参考文献

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