瑞典生活垃圾管理经验及启示

■文 / 杨君 高雨禾 秦虎

瑞典是世界上在垃圾处理方面具有最先进水平的国家之一，瑞典的垃圾回收率达到了99%。瑞典的垃圾循环利用已经发展成为一个产业，除处理本国垃圾之外，每年瑞典进口80万吨垃圾，用于冬季供暖。瑞典政府制定了到2020年前实现覆盖所有垃圾管理层面“零垃圾”的愿景。这一切得益于瑞典完善的制度保障和领先世界的垃圾管理系统。

一、完备的法律和独特的制度体系

20世纪90年代，瑞典政府通过立法并出台法律监督机制。1994年，瑞典政府出台的《废弃物收集与处置条例》(Waste ordinance)，详细规定了瑞典生活垃圾的分类、收运与处理，是瑞典生活垃圾分类的开端；1999年，瑞典政府出台的《国家环境保护法典》（Environmental Code），规定生活垃圾管理的总原则、生活垃圾的基本概念以及政府在管理生活垃圾方面的职责，成为监管生活垃圾的主要法律。

瑞典的生活垃圾处理原则是以资源化、减量化为终极目标，实现最大限度地循环使用，并以能源化为导向，最小限度地进行填埋处理。作为欧盟的成员国，瑞典的垃圾处理遵循 《欧盟垃圾框架指令》（EU's Waste Framework Directive），并按照优先级分成5种层级：1.减少垃圾的产生；2.回收再利用；3.生物技术处理；4.焚烧处理；5.填埋处理。在完备的法律基础上，瑞典已形成一系列有效的垃圾管理制度，包括城市垃圾强制规划、“生产者责任制”、生活垃圾征收填埋税、严格的垃圾填埋制度（包括禁止未分类的可燃垃圾和有机垃圾填埋）、食品垃圾生化处理目标。

图1 瑞典垃圾管理主要政策演变

二、重视企业环保科技研发

2011年，瑞典政府提出支持企业环保科技战略，包括三大主要任务：1.促进瑞典环境保护科技出口并促进瑞典国内经济增长；2.推动环保科技企业的研发和创新；3.为环保科技的市场化应用创造条件。这项战略的财政支出总额是4亿克朗，2011-2014年，瑞典每年投入1亿克朗。根据瑞典国家统计局（Statistics Sweden）和瑞典环保科技委员会（Swedish Environmental Technology Council）的数据显示，目前瑞典在环保产业的就业人数达到4万，创造了1200亿克朗的产值。

瑞典的相关政府部门、产业委员会和投资机构共同推动了瑞典环保科技的创新和环保企业的蓬勃发展。瑞典经济和区域发展署（Swedish Agency for Economic and Regional Growth）、瑞典能源署（Swedish Energy Agency）、瑞典贸易委员会（Swedish Trade Council）、瑞典环境技术委员会（SWENTEC）、瑞典国际发展合作署（SIDA）、瑞典工业基金（Industrifonden）、中小企业投资公司（ALMI）、瑞典基金（Swedfund）等都为企业在融资、技术开发和市场拓展等不同方面提供有力支持。

目前，环保技术已经成为瑞典科研机构和企业的优势领域。瑞典的环保技术与信息通讯、工程、能源、电力、冶炼、森工、包装、汽车、石化、建筑、交通等工业与行业相互交织与融合，形成了较为完整且具有瑞典特色的产业集群。瑞典环境技术企业在环境技术创新、新能源利用、生态城市规划、环境工程咨询、垃圾能源化、工业与建筑节能、热泵与热交换、水处理与生物燃气、生物燃料、风力发电以及太阳能、海洋能利用等领域尤为领先。

三、各方主体责任明确

地方政府、生产商和公民个人是瑞典垃圾回收处理的三大主体。

1. 市政府承担垃圾管理的主体责任，负责城市生活垃圾的回收处理

瑞典于2017年生效的 《关于废物预防和管理的城市废物指引》（Guidance on municipal waste plans for the prevention and management of waste）进一步明确了市政府在城市垃圾管理的责任。根据瑞典法律规定，所有公共行政机构都有责任处理废物问题，特别是城市规划管理局、城市发展管理局，交通管理办公室和市区管理局。瑞典各市政府有义务制定本市的废物管理计划，并承担收集和处理生活垃圾的责任，也可以颁布本市的垃圾废物和卫生条例及财政措施。

2. 生产商负责回收、处理自己生产的产品

1994年，瑞典政府创立“生产者责任”制度。瑞典法律规定包装物、轮胎、纸张、电池、电子产品、汽车的生产商必须回收、处理自己的产品。该制度对生产者和消费者的行为都进行了相关规定，即生产者应在其产品包装上详细注明产品被消费后的回收方式，对产品产生的垃圾进行回收处理。

3. 居民承担垃圾分类和垃圾付费责任

消费者有义务按照说明对产品消费后产生的垃圾进行分类并送往指定回收处。瑞典《国家环境保护法典》（Environmental Code）第29章第七节规定，瑞典居民因为故意或者过失在公众场所乱扔垃圾将可能面临罚款并处以不超过1年的监禁。瑞典居民也需缴纳垃圾处理费用，包括固定费用及附加费用。截至2017年，瑞典已经有30个城市引入基于重量的垃圾收费机制。2017年瑞典单户家庭的平均年垃圾收费额为2128瑞典克朗（每天约为5.80瑞典克朗）。

四、基础设施完善

1. 垃圾分类收集、运输回收基础设施发达

瑞典垃圾分类是一个整体工程，居民、小区、垃圾屋、中转站、垃圾场等各个环节都有配套的系统工程，将垃圾分类运输、分类处理。瑞典政府系统设计了生活垃圾分类收集桶（袋）、社区生活垃圾分类收集站、区域生活垃圾分类回收站和分离转运生活垃圾车，确保居民户、收集站、回收站、转运车的分类体系和标识基本保持一致。

（1）家庭分类

瑞典小区的物业将不同颜色的垃圾分类袋分发给居民。居民将垃圾分装进不同颜色的垃圾袋。绿色是厨余垃圾、橙色是塑料包装、黄色是纸质品、白色是废物垃圾。

图2 瑞典城市垃圾自动处理系统流程

（2）分类投放并称重

居民将垃圾袋装满以后，将其送至附近的垃圾投放口。RFID标签（近似于二维码的识别标签）可以识别用户身份，同时解锁投放口。随后居民可以扫码，按照颜色对垃圾袋进行扫描分类。扫描完成后，垃圾袋通过投放口丢弃。居民按下OK键，投放口关闭，对垃圾袋进行称重。

（3）自动化运输

在垃圾收集后的运输流程上，瑞典采用先进技术以减少运输过程中产生的二次污染。瑞典的城市垃圾自动处理系统为全球城市的垃圾管理树立了表率。控制系统的电脑会根据程序设定的时间，指挥抽风机发动后，管道中“刮”起每秒18到25米的大风，管道中的垃圾可以每小时70公里的速度运送至中央收集站。垃圾在进入中央收集站的密闭垃圾集装箱前，需经过旋屏分离器，根据空气动力学原理，在旋转中垃圾落入集装箱，废气则上升，顺着管道经过装有活性炭和除尘装置的废气处理器，垃圾在除尘除臭后被排出室外。

瑞典垃圾分类设备主要优势

·居民将垃圾分装进不同颜色的垃圾袋，垃圾分类，操作简单

·RFID标签可以识别用户身份，解锁投放口，对垃圾袋扫面分类

·该设备可以对垃圾进行自动称重

·通过空气动力运输垃圾实现系统自动分拣

·分类后垃圾直接抵达回收利用中心

·垃圾回收后可用于沼气、堆肥、供热或回收材料

·互联网云端数据收集，数据可追踪，可实行奖励

·使城市居民小区的环境更加整洁

·随时随地方便居民投放垃圾

·更少的噪声，避免交通拥堵

·减少污染物和温室气体排放

·节约更多社区绿化、休闲、存车等公共空间

·全年24小时全天候自动化运作，避免依赖人工和恶劣天气导致的问题。

2. 成熟的垃圾焚烧技术

欧盟数据统计委员会的数据显示，瑞典制造的生活垃圾中，被填埋的非可再生垃圾只占1%，36%可得到循环利用，14%制成化肥，另外49%被焚烧发电。垃圾焚烧作为瑞典目前最主要的垃圾处理方式，垃圾焚烧厂运营商依据法律要求，取得垃圾焚烧许可，设置自我监控系统并定期完成报告声明。目前瑞典通过技术投入，垃圾焚烧厂的有害气体排放已大幅下降。全年焚烧垃圾排放的二恶英总量相比其他二恶英来源几乎可以忽略不计。此外，瑞典利用垃圾焚烧为居民提供热能和电能，实现垃圾的循环使用。

五、采取公私合作模式，拥有全国统一回收体系

瑞典自1984年就对易拉罐进行回收并实施押金制度，目前已建立由市场机构运营的全国统一的易拉罐、饮料瓶和玻璃瓶回收体系。由包装公司、啤酒制造业协会、食品连锁公司成立的Returpack是一家非营利机构。瑞典所有的易拉罐饮料生产企业必须在Returpack注册并提供产品条码信息。Returpack在公共场所都设有自动回收机，消费者可将废易拉罐、饮料瓶放进专用回收机。回收机能够自动识别易拉罐上的条码信息，按照押金金额当场返还消费者一定金额的有价凭证，消费者可用该凭证在此销售点支出或兑现。饮料销售商负责将回收机收集的易拉罐、塑料瓶运送至Returpack公司的处理场，经过分类、压扁、打包后，交给饮料生产商并进行登记，根据数量向销售商返还付给消费者的押金及处理费用，打包的饮料瓶再由生产商送到熔炼工厂熔化后做成铝锭材料，然后运送至生产厂重新加工成包装产品。

1994年推行“生产者责任”制度后，瑞典开始积极拓展公共和私营部门的合作。1994年，瑞典工商界行业协会和一些大包装公司共同创建REPA机构来服务企业。企业仅需缴纳会费成为会员，REPA就可以代企业履行垃圾回收职责。为不给中小企业增添负担，年营业额在50万克朗以下的小企业可免交回收费。瑞典五大回收公司都是非营利企业，依靠企业的会费和回收包装再利用的销售所得维持运营，获得的资金收入用于在全国建立和维持一个完善的分类回收体系并开展包装回收知识宣传等活动。加入REPA的企业可在包装上使用“绿色标志”，以此向消费者产品供应链上的买家证明自己的环境表现。

六、 环保意识纳入学前教育，注重公共宣传和参与

瑞典非常重视公民的环保理念教育，瑞典在学前教育（针对1-5岁的孩子）的课程和活动中就纳入环境保护和可持续发展的理念。根据瑞典国家教育局（Swedish National Agency for Education）要求，所有的学前教育学校都必须教育孩子尊重和保护周边的环境和生态系统，并为符合环境教育目标的学校颁发“可持续发展卓越证书”（Diploma of Excellence in Sustainability）。此举目的是鼓励学校培养有环境责任意识的下一代，使其为环境保护发挥积极作用，并让孩子起到影响父母的作用。

瑞典政府积极与专业及有影响力的社会组织和NGO合作，共同推动公众参与。瑞典垃圾管理回收协会（Avfall Sverige）是目前瑞典在垃圾处理方面最具影响力的社会组织之一，其会员包括了市政府和相关企业等。该协会以零废弃为愿景，每年发布的瑞典垃圾处理报告，为政府部门、企业、行业协会和公民个人提供及时、专业而全面的信息。自2009年起，该协会在瑞典环保署的支持下，代表瑞典参与欧盟垃圾减量周（European Week for Waste Reduction）相关主题活动的组织和协调工作，并发起各种主题倡议来调动全社会力量参与垃圾减量的活动。同时，该协会还创造了“Miljönär” 标签和相关网站，告诉社会公众如何在生活和生产中践行“修理、再利用和减量”(Repair, Reuse, Reduce)的3R原则。

七、启示与建议

（一） 完善生活垃圾法规制度

1.出台针对生活垃圾管理的专门法规

瑞典政府在制定完善的垃圾处理和管理的法律框架下，从政策法规和相关制度层面明确和落实垃圾处理的不同利益相关方需要承担的共同但有区别的责任。对比中国现状，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的实施表明中国生活垃圾管理在法律层面上有了依据，但是，有关生活垃圾管理的部门行政规章并不系统，就中国而言，大部分城市还未颁布有关生活垃圾管理的专门法规。现行的生活垃圾管理法规体系中存在法律规范不够具体，法律责任不够明确，缺少相应的“子法”和实施细则，不利于建立生活垃圾综合利用和处理处置市场运作体系。

2.明确并落实企业作为生产者的责任

中国各级政府应出台和完善相应的城市生活垃圾规章制度和实施细则，进一步明确企业的生产责任，即要求企业在产品的设计过程中就要考虑到产品全流程的环境影响，尤其是末端处理和垃圾回收的利用问题。中国应尽快建立生产者责任制度，要求企业承担产品废弃物回收的责任。企业可以委托相应的第三方社会组织或回收机构开展垃圾回收，并承担回收成本。

（二）加强财政对企业环保科技研发的支持力度

中国政府部门应当制定支持环境保护产业的发展战略，并协调不同政府部门职能，尤其加大对环保科技研发的财政投入。同时，相关部门应该协调产业协会、金融投资机构的力量，为环保企业融资提供更多支持渠道，为高新环保技术的市场化应用和国际合作创造更多便利条件，促进环保技术与不同行业的深化融合，促进市场形成较为完整的绿色产业集群。

（三）利用经济手段促进居民垃圾回收

目前，中国针对居民的生活垃圾处理费计费方式尚未与生活垃圾产生量挂钩，垃圾收费与生活垃圾分类减量尚未产生关联效益。可以借鉴瑞典的方法，在中国城市研究推广针对每户家庭收取基础性垃圾处理费+超量收费的模式，并对没有按时缴纳垃圾处理费的居民实施罚款制度。

（四）加强公众垃圾管理意识的提升

教育部门应考虑将环境保护和可持续发展的主题纳入中国当前学前教育和小学教育课程并鼓励学校开展垃圾分类等相关社会实践活动，帮助孩子从小树立环保意识和公民责任感，通过孩子影响父母，从而帮助家庭形成环保的生活理念和行为习惯。同时，生态环境部门应与环境保护的社会组织开展积极合作，共同推动垃圾管理的信息公开、公众宣传教育、国际交流和公众参与。

（五）公私合作，逐步建立产品回收体系

中国可以尝试建立统一的垃圾回收和押金体系，并从某一行业的产品入手，相关政府部门可以牵头行业协会和大型企业成立针对某种产品的回收机构，在商场等公共场所设立自动回收系统，帮助企业履行回收产品废物的责任。同时，将押金机制融合在整个产品的回收体系中，即垃圾回收机构要核查企业返回的回收品数量，向销售商返还消费者押金，全程实现消费者、生产者、销售者共同履行的垃圾回收职责。可选择试点城市建立统一回收体系，再将成功经验推广到全国。