公约履约视角论海洋倾废发展

■文 / 杨文超 王晓萌 孙瑞钧 程嘉熠 陈虹

一、海洋倾废管理起源

海洋倾废在国际上最早起源于工业革命和海上贸易发展，以向海上倾倒城市垃圾和港口疏浚物为主，以及少量破船残骸。由于当时海洋倾废数量较小，基本能被海洋环境稀释，因此直到20世纪70年代，海洋倾废活动一直处于无政府状态，既没有专门机构管理，也没有专门立法，倾倒点也是随意设置。随着海洋倾废规模的逐渐扩大，海洋环境逐渐不堪重负，生态健康遭受严重威胁，海洋环境污染问题开始引起世界范围内的关注。

中国海洋倾倒起源于建港、疏港和维护航道作业（例如青岛港、天津港、广州港）产生的疏浚物处置需求，距今约有100多年历史。随着中国沿海经济发展，疏浚物倾倒量也日益增加，至20世纪70年代年倾倒量已上升到上千万吨。港口污染物逐步积累，海洋倾倒废弃物已成为主要的海洋污染源之一。和国际类似，中国当时也没有相应立法和管理机构对海洋倾废活动实施管理。

海洋空间、自净能力和承载力的有限性决定了无序、盲目、过度的海洋倾倒势必损害海洋生态环境、破坏海洋资源、影响用海功能、危及人类健康。随着环保意识的提高，海洋倾废活动中倾倒区的科学合理选划、倾倒物质成分检测、环境影响预测等管理理念已达成国际广泛共识。

二、国际公约的形成与发展

海洋作为人类赖以生存和发展的环境一直受到广泛关注。从古代捕鱼、晒盐、航运，到现代海洋能源、海洋旅游业兴起，都是以海洋为载体掀起的利用方式。随着利用范围和形式的扩大化和多样化，特别是第二次世界大战以后，西方一些海洋大国开始利用海洋作为处置废物和生化武器的场所，严重损害了海洋健康。为此，联合国人类环境会议筹备委员会在1971年2月设立了政府间海洋污染工作组，并于1971年6月在伦敦举行了第一次会议，一致建议制定一项控制由陆地运输废物至海洋进行倾倒的国际协定；同年11月，第二次会议又通过了《大洋倾废若干条款草案》。

图1 海洋倾废活动管理起源

图2 中国海洋倾废法律法规体系

1972年召开的斯德哥尔摩人类环境会议，是世界环境与发展历史上一次重要的会议。这次会议审议了《防止海上倾倒废物造成污染的公约草案》，通过了《人类环境宣言》，敦促和建议各国政府确保“对其国民在任何区域进行的或任何人在其管辖下的区域内进行的海洋倾废活动的控制，并建议各国政府继续工作，以便尽快完成控制海洋倾废的综合性法律文件，以及在该文件范围内必要的区域协定，特别是对于更容易遭受污染的封闭海和半封闭海区域的协定，并使之生效”。根据这一建议，1972年12月3日，关于海上倾倒废弃物公约的政府间会议在伦敦召开，会上通过了《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》（简称 《伦敦公约》）。

《伦敦公约》是控制废物向海洋倾倒的全球性公约，通过对物质进行分类来控制倾倒活动。该公约对“倾倒”的定义是：任何从船舶、航空器、平台或其他人工构筑物上有意地在海上倾倒废物或其他物质的行为；任何有意在海上弃置船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物的行为。《伦敦公约》将倾倒废物分为三个等级：l.黑名单：列入的物质是对海洋环境有极大危害而禁止向海洋倾倒的，诸如有机卤化物、汞、镉、塑料等；2.灰名单：含有显著量的砷、铅、铜、锌、有机硅等物质对海洋环境有所危害，但经特殊批准后可在海洋处置。此外，容易沉于海底可能对捕鱼和航行造成严重障碍的大块废物，均应申请特别许可证以严肃态度对待；3.白名单：“黑名单”和“灰名单”之外的物质因对海洋环境不产生毒害，经过一般批准可以向海洋倾倒。随后，各个国家又相继出台了本国的海洋倾废法律和规定，建立了监督机构依法实施管理。至此，海洋倾废走上了科学法制的管理轨道。

由于《伦敦公约》的“禁止名单”规定的物质类型较为宽泛，1996年《伦敦公约96议定书》（简称96议定书）签署，并于2006年生效，通过“反列名单”，严格限定了允许倾倒入海的物质种类，除“反列名单”外的其他物质概不允许向海洋倾倒。“反列名单”规定的物质类型基本是无害的陆源物质和环境风险极低的海源物质，真正意义上实现了海洋倾倒活动环境风险的根本控制。一定程度上，在所有干扰海洋环境、影响可持续发展的人类活动中率先践行了生态文明所倡导的人海和谐、良性互动的宗旨。

三、中国海洋倾废管理

国际公约的加入，极大推动了中国海洋倾废管理工作的发展进步。1983年前，中国海洋倾废活动基本处于分散管理状态，对疏浚物的倾倒管理主要从航行安全角度考虑，其他废物如工业废渣、生活垃圾等常存在随意海上弃置的现象。由于缺乏倾倒区选划、废弃物分类标准等科学管理手段，部分港湾和沿岸水域被污染，造成港区淤积、航道堵塞、大面积海滩和耕地被侵占，海滨风景游览区受到破坏。随着沿岸工业发展，中国废弃物倾倒无论在数量上还是危害程度上都成为突出问题。

为杜绝因海洋倾废活动随意性和盲目性造成的海洋污染事件，依法严格控制海洋倾倒，防止海洋环境污染损害，中国于1982年8月23日颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》，该法作为中国海洋环境保护的综合性法规，其中专门对防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害进行了规定，从此正式开启了中国对海洋倾废活动的依法管理。

从1983年到2018年，原中国国家海洋局一直是海洋倾废活动的主管部门。2018年国务院机构改革方案出台后，海洋倾废活动的管理职责划转到生态环境部。经过30多年的实践，依据《伦敦公约》和环保法有关规定，中国逐步形成了一系列的管理制度，包括《海洋倾废管理条例》（1985年）、《海洋倾废管理条例实施办法》（1990年）、《倾倒区管理暂行规定》（2002年）、《疏浚物海洋倾倒分类标准与评价程序》（2002年）。

2006年96议定书正式生效后，中国于同年6月29日经全国人大常委会批准加入，成为第29个96议定书缔约国（东亚国家中第一个加入）。为配合96议定书在中国的顺利实施，自2007年中国开始陆续启动《海洋倾废管理条例》和《倾倒区管理暂行规定》修订，以及《海洋倾倒物质名录》《海洋倾倒区选划技术导则》《海洋倾倒物质评价程序—疏浚物》《海洋倾倒物质评价程序—惰性无机地质材料》等法律法规和技术标准制定。在国际公约框架下，目前中国已逐步建立了较为完整的海洋倾废管理体系。

管理程序上，中国根据制定的相关技术标准开展倾倒区选划，确定废弃物倾倒地点。倾倒区的选择要避开海洋保护区、生态敏感区等，保障其他用海需求，并尽量选择远海海域。需要倾倒废弃物的单位必须向海洋倾废活动的主管部门提出申请，废弃物经成分检验通过后方可颁发海洋废弃物倾倒许可证。在申请倾倒之前，必须要优先考虑能否进行其他利用，上报废弃物减量化和资源化利用方案，海洋倾倒只作为废弃物处置的最后选择。

图3 海洋疏浚和倾倒活动使用船舶

四、中国海洋倾废特点及发展趋势

中国海洋倾倒量巨大，近5年年均约1.6亿立方米，位居世界前列，倾倒物质以清洁疏浚物为主。中国疏浚物资源利用方式较单一且规模较小，主要用于填海造陆，少量用于吹泥上滩、滩涂养护等，其余疏浚物固化处置技术等尚处于研究阶段。2017年以来由于中国围填海政策收紧，疏浚物用于吹填的资源化利用方式受限，导致2018年疏浚物海洋倾倒量激增，预期未来几年疏浚物倾倒量难以下降，国际履约压力增加。中国疏浚物资源化利用水平和国际差距较大，需进一步进行政策引导和技术研发。此外，港口航道疏浚物受近岸人类活动影响较大，沾污（污染）疏浚物比例不容忽视。然而，中国废弃物限制性处置措施水平低，沾污（污染）疏浚物处置尚未出台技术依据。

基于此，中国废弃物由粗放型产出正被逐步引导向无害化、减量化、循环化过渡。中国管理部门和相关技术支撑单位正在抓紧制定相关政策措施，加强废弃物资源化利用技术研究；大力倡导实施实用性强且处理效果好的无害化处置技术。与96议定书“负面清单”配套的中国国内倾倒物质名录也将尽快出台，这将进一步完善国内管理链条。

从沿海经济发展趋势估计，未来中国海洋年倾倒量将逐步趋于稳定，疏浚物的来源将继续集中在港口及航道的维护性疏浚。沿海土地资源稀缺以及临海产业布局调整等会引发其他类型废弃物的海上处置需求，包括惰性无机地质材料、渔业废料、块状物、船舶、平台等。这些物质倾倒量的日益增长和疏浚物资源化利用比例的逐步提高，将最终改变疏浚物占绝大多数倾倒比例的格局。倾倒物质种类的多样化将迫使海洋倾倒管理者转换思路，提高水平，以适应新的海洋倾倒发展形势。

结语

海洋倾废是人类利用海洋环境资源处置废物的传统方式。面对资源约束、环境污染和生态影响等严峻问题，需要将海洋生态文明理念全面融入海洋倾废的法规政策、行政管理、施工操作和技术服务等各领域和各环节，推进绿色、循环、低碳发展，特别是尽快建立废弃物海洋倾倒的无害化、减量化和资源化利用的管理导向和技术研发，从源头扭转海洋倾废对生态环境的不利影响。