浅谈城投公司创新融资模式

延川县投融资担保中心 刘宗辉

随着城市化进程的推进，人们对于城市基础设施的需求显著提升，在国家财政投入不足的情况下，城投公司作为地方融资平台出现在大众眼前。目前，城市建设投资公司依靠国家财政支持主要负责城市基础设施及相关项目的资金筹措、建设管理、资产运营、土地开发、房地产开发经营等，在一定程度上缓解了政府资金紧张的问题，推动了城市的经济发展进程。

1 融资概述

融资作为一种随着资本市场以及金融环境发展产生的货币交易方式，是企业为了筹集自身支付能力之外资金的过程。在企业通过增加债务的情况下筹集资金的过程中，要考虑到自身的实际财务情况，如何在最低的融资成本之下获得最大限额的融资，比如财务的拮据成本、产生的借款利息等，企业需要权衡最好的融资结构。此外，融资方式的选择顺序也是企业需要加以考量的，不同种类融资方式的选择向企业外部相关者传递的信息有所不同，由于信息不对称以及交易成本的存在，一般情况下企业会优先选择债务融资，其次才考虑股权融资。

为了方便企业熟悉融资属性，以便在选择融资方式时按照融资权衡理论及优序理论更科学有效，按照不同的分类标准将融资方式进行分类。根据资金的来源不同将融资方式分为外部融资和内部融资，内部融资主要是通过企业内部筹集的一些资本，而外部融资则是从企业外部获得的一些资金，包括从银行等金融机构获得的借款，向投资人发行的股票、债券等。内外部融资模式对企业产生的影响主要包括成本高低、风险性、是否影响企业的控制权等。根据是否需要对资金进行归还将融资方式分为权益融资和债务融资，通过提供资金融资方成为企业的股东或债权人，使得企业资本中的权益比重或者负债比重上升，具体方式前者主要通过发行股票或者股东增资，而后者则是通过发行企业债券、从银行等其他机构借款。根据是否通过中间机构获得资金将融资方式可以分为直接融资和间接融资，前者是直接通过资金提供者手中获得资金，而后者则是通过银行等金融机构间接从资金提供者手中获取资金。

2 城投公司现行融资模式

基于城市基础设施所需资金量巨大，单纯靠国家财政提供困难，20世纪末城市基础设施融资开始出现，至目前已经历四个发展阶段。最初城市基础设施建设作为国家城市的固定资产，其融资主要是以政府为投资主体，主要由财政拨款支撑，而随着土地产权制度的推行，政府通过出让部分土地的使用权来筹集资金，并加以税收收入以及其他服务费用来进行城市基础设施建设。此后，由于城市基础设施需求的急剧上升，政府开始寻求其他的方式进行城市基础设施融资，政府也不再成为城市基础设施建设资金投资的主体，多元化投资主体和融资渠道开始出现。城投公司在此时被大众所知悉，城投公司与政府之间形成了委托代理经营关系，市场化的融资渠道开始形成。

城投公司建设的城市基础设施项目根据其盈利性，可以分为经营性项目、准经营项目和非经营项目三种。非经营性项目主要是以政府投资为主，包括城市道路，公共广场绿化等公益性项目；准经营项目是以政府补贴和社会投资为投资主体，包括公交、地铁、轻轨等；而经营性项目主要是以社会投资者为投资主体，包括收费的公路桥梁、自来水等。根据城市基础设施项目的性质，城投公司可以选择不同的融资方式。目前城投公司所经营的项目大多为非经营性或准经营性基础设施建设，这类项目所需的资金数额巨大且在未来可能无法获得相应的收益，其融资方式主要包括政策性银行贷款，国家专项建设基金，政府购买服务，PFI融资模式等。而对于经营性的基础设施建设项目，其采用的融资方式主要包括PPP融资模式、企业债、短融中票、资产证券化等。但是其融资的主要来源还是依靠国家财政资金支持，由于城市基础设施建设的建设，耗时较长，所需的运营额度巨大，从银行获取的贷款，也是城投公司融资的重要模式之一，此外，城投公司还可以通过发行股票或者是发行企业债券来进行融资，但是相较来看，债券融资的成本更低，而且方式更为灵活。另外一种比较常用的融资渠道是通过出让土地使用权利用土地储备进行融资，但是这种融资方式存在着一些潜在的风险，不加以合理管控的话，可能会造成严重的后果。

3 城投公司现行融资模式存在的问题

城投公司作为地方政府融资平台，在长期的经营过程中，尤其是人民对于城市基础设施的需求急剧上升的情况下，城投公司的经营管理出现了一系列的问题。首先，城投公司对自身的定位不明确，在很多城投公司中都存在着政企不分的现象，公司所经营的一系列项目在一定程度上都带有行政色彩，使得其无法按市场最优的效率进行经营管理，导致城投公司效率低下，处境艰难。其次，由于城市基础设施建设所涉及的政府机构部门众多，并不是由一个单一的城市投公司进行经营运作，各个部门的权责并没有得到很好的明晰，有时还会出现权责利益划分不清，相互推诿的情况，无法整合所有的资源进行最优配置，资源使用效率低下，甚至会出现某些部门为了利益争夺使得整体利益受损的情况。最后，城投公司在进行经营管理时缺乏对城市的长期战略规划，只是考虑到短期的经营管理，也在运营的过程中缺乏对风险的预防和控制，城市基础设施项目的贷款主体、还款主体、实际使用人之间存在着权责不对等的情况，虽然以政府信用作为担保，但并不表示一定有足够的资金用于还款，产生严重的债务隐患。由此带来的城投公司现行的融资过程中也存在着一些问题，具体表现为以下几个方面。

(1)融资渠道狭窄。目前城投公司所建设的项目大多都是非经营性项目，这类项目需要在前期投入大量的资金，而在未来可能收获的回报很少，商业模式的融资渠道尚不适用，政府仍然是城市基础设施建设的投资主体，城投公司只依靠政府财政拨款或者从银行取得的长期贷款或短期贷款来进行建设，仍然无法满足大量上升的城市基础设施建设的资金需求。财政拨款虽然不需要进行偿还，但是城市基础设施的建设会受到国家经济形式以及财政政策的限制，制约了城投公司的发展，若依靠政府信用向银行获得的长期或者短期借款，大笔的贷款利息则会让城投公司承担较大的财务压力，很多城投公司甚至出现用新借款来偿还前期贷款的情况。由此，融资渠道的单一性使得城投公司能够使用的资金额度受到限制，减慢了城市基础设施项目的建设进程。

(2)融资市场化程度低下。城投公司的经营和管理具有严重的行政化色彩，公司的战略规划和建设计划都是按照政府要求来开展，并没有根据自身的经营管理状况进行长期的战略建构。当公司出现融资困难时，管理层首先想到的方法是通过政府拨款或者是利用一些政策优惠向银行进行贷款，具有严重的政府依赖性，使得城投公司本身所应该具有的企业性质不显著，即在成本最小的基础上追求最大的利益，并且拒绝通过市场进行交易，大多数城投公司的建设项目为公共项目，即使少数营利性项目收费价格也很低，使得城投公司的利润极其低下，甚至很多城投公司都是在亏损的状态下进行运营，这样，相关投资者根本无法获得投资收益，使得城投公司无法在市场上吸引投资者进行融资，无法盘活公司所有的资产，限制了城投公司融资能力的提升。

(3)融资模式陈旧。城投公司所使用的融资模式主要是通过政府拨款和政策性银行贷款，而地方财政能力有限，有时无法提供城市基础设施项目所需要的巨大资金量，只能通过以债还债的方式来维持经营，缺乏相应的偿债机制使得城投公司的融资受阻。通过银行进行贷款时，由于城市基础设施建设的需求金额巨大而抵押物不足，而此时政府不相应的回购承诺使得城投公司的融资进度严重受损。此外政府通过出让土地的使用权，以土地资源的未来收益来作为还款保证获得的资金，来用于绝大多数城投公司的经营建设活动，形成了城投公司与政府之间的封闭运转。过度依赖政府、陈旧的融资模式使得城投公司市场意识、风险意识丧失，不运用新型的融资手段在资本市场上进行融资，对未来的市场化经营和发展极为不利。

4 创新城投公司融资模式策略

城投公司面临如今的经济发展形势，现有的融资模式已经无法满足人们对于城市基础设施建设的资金需求，也无法为城投公司未来的发展打下良好的基础。基于此，城投公司需要打破原有的融资模式，创建更为多元化的融资体系，走出资金困境。具体来说，城投公司可以从以下几个方面进行融资模式创新。首先，城投公司可以基于现有的企业状况，积极推动企业证券化进程。通过将企业上市可以提升企业的所有者权益，帮助企业获取大量的资金，而且不需要企业进行偿还，因此，推动经营良好的城投公司上市可以帮助城投公司调整资本结构，帮助城投公司获得城市基础设施建设资金，推动公司获得迅速的发展。其次，如果城投公司尚不具备上市的条件，那么可以加大对民间资本的吸引力度。通过特许经营的方式，采用TOT、BOT等模式，在市场的配置作用下，吸引更多的社会资本投身于基础设施建设。此外还可以通过风险投资基金来获得融资，但是在运用风投资金进行融资时，应格外注意风险防控，充分结合国家经济形势和企业实际情况，选择合适的项目进行投资。最后，城投公司还可以通过发行企业债券来获得低息的融资服务，进行债务转换来降低融资成本。在实际的操作过程中，城投公司可以结合城市的发展阶段、自身的实力、城市基础设施建设的具体性质，选择多元化的融资模式，来帮助城投公司解决资金匮乏的问题。

为了保证城投公司创新融资模式得以顺利推行，实现健康持续发展，城投公司首先需要明确企业定位，适应市场经济发展的需要，而不是始终带有行政色彩，对自身的治理结构加以完善，调整组织结构，明确各个机构的职责权限，使得企业在进行融资渠道创新决策时能够做到科学合理。其次，城投公司需要建立自身的战略发展规划，根据自身发展目标和实际能力情况合理选择城市基础设施建设的项目，而不是只注重公共效益而忽视了企业自身的经营发展，只有在企业重视了自身经济效益的同时，企业才有可能获得持续的融资能力，降低企业的财务压力。最后城投公司需要对风险进行管控，城市基础设施建设项目往往需要耗费巨大的资金，一旦出现问题，城投公司所承担的压力是巨大的，可能会面临已经投入的资本无法收回，还有巨额的债务问题。因此城投公司需要加强对风险的预警，制订风险预案，对可能出现的风险及时进行控制。

5 结语

城市基础设施建设的情况反映了城市化推进的过程，城投公司在其中起到了十分重要的推动作用。城投公司能否获得健康持续的发展，帮助政府进行融资，其融资方式是否科学合理起着决定性的作用。希望通过推动城投公司上市，利用风险投资基金，债务转换，吸引社会资本等多种方式帮助城投公司拓展新的融资渠道，建立多元化的融资体系，提升城投公司融资能力，为实现市场化转型奠定基础。