以“壹基金”为例对社会组织管理体制的思考

南京理工大学公共事务学院 廖楚鑫

1 问题提出

我国现今对于社会组织的管理采用的依旧是双重管理体制，双重管理体制的初衷是好，但后期随着社会发展的完善，该体制便展现了对于社会组织发展的制约。虽然北京、深圳、成都等地都已对双重管理体制进行了改革，但终归是因地制宜，地域间的互通性、借鉴性较弱。那么社会组织的管理体制到底应该如何变革？

2 案例的论述与分析

“壹基金”的发展主要有三个阶段。

2.1 成长与发展

2006年，中国红十字会筹款额并不高，利用明星影响力号召和动员公众捐款是一些公益组织的普遍做法。12月8日，李连杰与中国红十字总会合作成立中国红十字会“李连杰壹基金计划”，2007年4月19日，该计划正式启动。“壹基金”和中国红十字会合作之后，双重管理体制的弊端便开始制约着“壹基金”的发展。

首先，因为按照规定社会组织必须接受业务主管单位的监管和控制，所以“壹基金”只能成为中国红十字会下的一项“计划”，并非独立的法人，虽然暂时可以向公众募款，但是没有独立的账户和公章，也不算一个独立的社会组织。李连杰为了让自己“人人慈善”的理念成为现实，还特别设立了收集捐款平台，但是却因为账户不独立也无法实现。

其次，业务主管单位对于所募集善款的分配与使用，也让善款难以物尽其用。“壹基金”项目募集的善款基本由中国红十字会统一规划使用，由中国红十字会具体实施。2008年汶川地震时，在挂靠体制下的“壹基金”开展慈善项目受到层层限制，所筹措到的4000多万元善款，仅有200万元由“壹基金”自行支配，剩下全交由中国红十字会支配。这样的“壹基金”即使获得了公募权，依然无法达到当初的目标，无法将所募集的善款做最大化的使用。

最后，双重管理体制下，社会组织几乎不存在自治权，无法自行规划项目，就连人员安排和内部管理也时常受到影响。“壹基金”的计划管委会对捐款的用途有决策权，但要通过各地省、市、县的红十字会系统使用资金。“壹基金”计划没有独立的法人地位，所以团队的招聘、合同签订、发工资都是难题。

2.2 挫折与挣扎

2008年10月，“上海李连杰壹基金公益基金会”（以下简称“上海壹基金”）获批成立。11月，“上海壹基金”与中国红十字会签订协议，成为“壹基金”的项目执行机构。“上海壹基金”的成立其实是在违法的边缘试探，因为法律上没有规定能否独立设置一个基金会作为某个业务主管单位下属计划的执行机构。但与此同时更重要的问题是“上海壹基金”作为一家非公募基金会，使用“壹基金”公募而来的资金，在实际运作中也有诸多障碍，最大的问题是法律主体之间的关系不明确。2010年7月，上海市民政局对这种运作模式向中国红十字会提出了不同意见。上海市民政局认为，“上海壹基金”作为非公募基金会不能接受公募基金会的拨款，建议“壹基金”募集的善款还是要通过中国红十字会系统运行。因为上海市民政局的出面，中国红十字会不便再将善款拨付“上海壹基金”。

还有一个问题也在慢慢显露——是否所有社会组织的问题由来都是因为双重管理体制？社会组织内部也存在着管理上的问题与善款使用方面的问题，只不过在双重管理体制的弊端下，社会上大部分的声音还是在批判制度，而模糊了组织本身所需要注意的。

2009年11月23日，有网友在天涯论坛上发表题为《李连杰“壹基金”开个会花了250万元，建个网站花了150万元》的帖子。这类大众质疑的原因可能不在于机构本身的合法性，而是项目在大众认知中的合法性。“上海壹基金”的公益意志是创建公益平台，这样的宏观公益活动在公众的认知中其实并不等同于传统实效性公益。红十字总会此前对于“壹基金”的管控遮盖了这个问题，一方面虽然证实了双重管理体制确实有一定的保险性与稳定性；另一方面也阻碍了我国非营利组织多样性的发展。

2.3 变通与破局

2010年3月，深圳出台“部市合作”实施方案，正式开始社会组织登记改革，提出“启动基金会的登记管理试点工作”，大力培育非公募基金会，探索开展在深涉外基金会的登记工作。2010年12月3日，深圳市民政局批准“深圳壹基金公益基金会”（以下简称“深圳壹基金”）注册。2011年1月11日，“深圳壹基金”正式宣布成立，“壹基金”从此具备独立的法人身份，可以独立向公众募款、自主决定善款用途和运作。

但是“深圳壹基金”还是存在着“违法”问题。按照规定，地方批准的基金会，它所拥有的公募权是不完整的，有一定的地域限制，但是“壹基金”主要的募款途径是网络募款平台，所以实质上突破了地域的限制，但严格来说还是存在一定合法性的问题。同样的，在大众的关注下，“壹基金”也进行了一次去个人色彩的转变，邀请了中国的几个著名企业家做理事，而非仅仅依靠李连杰一个人。但这同时也显现出了新的问题，非营利组织与企业还是有较大差别的，如何能保证在这样一群企业家的带领下，“壹基金”这样一个公益组织也能发展顺利？当然还有种种问题，这可能也是在突破了制度限制之后，下一步我们需要认真考虑的问题（案例介绍内容选自《清华大学公共管理案例库》）。

3 思考与总结

“壹基金”是社会组织中幸运的个体，因为“壹基金”的起步就是合法的，只是没有独立法人地位。而我国还存在很多因无法取得合法地位而只能在国外成立的社会组织，也有很多依存于民间慈善组织，无法拥有公募权，甚至还有很多不合法的组织。

“壹基金”的发展道路具有典型意义，但这个“典型”在某些程度上又“不典型”，因为有李连杰这样高知名度的创始人的缘故，使得“壹基金”合法的过程显得非常顺利，而反观社会上，更多的组织其实是连第一步都无法踏出的。

早在2010年，我国的许多城市已经开始了对社会组织管理制度的改革。从地域上来说，北京建立了“枢纽型”的社会组织作为主管单位进行社会组织的管理；深圳开始实施直接由民政部门登记的管理体制；成都锦江区实行了登记备案双轨制等。而从监管主体来看，也分为一元模式，新二元模式和三元模式[1]。以下提出一些笔者的思考。

(1)政府：取消挂靠业务主管单位，同时提升政府的监管能力与效率。

从“壹基金”的例子来看，政府放权于社会反而取得了不错的成效，所以取消业务主管单位是可行的，但是同时需要完善的是政府的监管能力与监管效率，比如可以借鉴三元模式中的行业主管协会。现存的登记管理部门就进行程序与合法性上的审查，这里的审查侧重于过程上的合法性、程序上的正当性，而将重点的项目内容与筹款等方面的审查与监管交给行业主管协会，这样就不需要在登记部门中也存在高精尖专业性人才，可以提高人才的利用效率，同时将专业性人才集中于行业主管协会，更利于社会组织的集中监管。登记管理部门更多地进行宏观的监督与管理。

(2)法制：建立健全社会组织的法律体系，做到法制化管理，并完善相应的惩处措施。

既然要设立行业主管协会，也必须给行业主管协会以正当性与相应的权力。而唯一的途径就是建立健全的社会组织的法律体系，我国现有的社会组织领域的法律制定尚处于起步阶段，法律层级低，法律章程也过于简略，在法律制度建设上严重滞后。因此，要加强对非营利组织立法的研究，抓紧制定相关的法律、法规，形成配套的、不同层级的、不同部类的法律体系，对行业主管协会可以给予一定的法律地位与行业地位。同时，也要尽量完善惩处措施，使得行业主管协会的监管过程中做到有法可用。

(3)社会：建立行业发展服务协会，重点放在项目设计、运营管理和筹款能力的培养与建设上。

这里的行业发展服务协会类似于三元模式中的行业协会发展署，但又区别于其他。从“壹基金”的例子中得到的启发是，是否想做一个社会组织就一定能成功，很多时候社会组织还存在自身的内部管理问题、项目设计问题与筹款能力问题以及善款使用问题。所以行业发展服务协会更类似于一个发展协会，是一个在组织运营与服务领域，专业性较强的协会，主要的重心不在于监督与管理，更多的是对于一个社会组织专业能力的评价与提升。需要运用社会的力量来汇集专业的人才，因为这类的服务在往常是很难从登记部门或是业务主管单位中获取的，并且每个业务主管单位中都拥有这样的专业人才，对于人才的利用效率与配置效率而言也是低下的。建议将人才进行汇集，监管的事由专业的部门去完成，而发展服务协会去考量真正促进行业发展的事务，用社会的力量推动行业的不断前进。

(4)社会+法治：完善非营利组织的社会监督，将公众监督与舆情反馈纳入监督体系，实时反馈性强。

从“上海壹基金”被公众质疑的过程中，我们发现其实公众监督与舆情的反馈的实时性是很高的，同时很多舆情的导向也确实不是空穴来风，所以公众的反馈也是社会监督一个很重要的方面。所以，行业主管协会的监管体系中，可以为公众监督留下一个位置，并且，行业主管协会可以建立起与公众的互联机制，包括建立协会的邮箱、微博等，接收公众的举报、建议与意见，从而进行重点的监察，争取为社会组织的发展建立一个良好的行业环境。

(5)市场：准入门槛降低时，社会组织之间需要存在良性的竞争，利用市场的选择倒逼公共组织提高自身。

为什么社会组织也需要市场机制？鉴于成都锦江区的试点，如若对社会组织准入门槛进行降低，不管是实施手段或是效果都是非常迅猛的，直接通过运行“登记备案+孵化”的模式，社会组织即可合法成立，这样很有可能造成社会组织的鱼龙混杂。虽然锦江区只是一个特例，但现在所践行的道路就是在慢慢降低社会组织的准入门槛，所以社会组织的质量参差不齐是一定会发生的情况。利用市场是促进社会组织之间的良性竞争，在组织主体合法合理的情况下，努力提高自身的运营水平、人员管理能力、项目策划能力、筹款能力等。所以，不管社会组织是姓“私”还是姓“公”，我们都希望看到更多例如“稀捍行动”与“希望工程”这样的优质项目。