公立医院与社会资本PPP 合作项目中的合作协议问题探析

杜 畅

(宜昌市妇幼保健院，湖北 宜昌 443000)

公立医院与社会资本PPP 合作已是大势所趋，这种合作模式有利于促进公立医院改革，提高医院管理水平，扩大医疗覆盖面，从而让更多的人受益。对于公立医院而言，其要想有效与社会资本进行合作，就必须考虑到合作协议问题，因为公立医院在于社会资本合作的过程中必然会牵扯的权益问题，深入了解合作协议，在合作协议中对双方的相关权责进行明确，有利于实现效益最大化。

1 合作协议的相关内容

1.1 合作协议的性质分析

公立医院与社会资本PPP 合作项目中，社会资本方与政府方的合作协议与普通商品或服务的政府采购协议有着本质的差别，前者具有民事合同成分和行政合同成分双重属性，而后者是单纯的民事合同。公立医院与社会资本的合作既有平等主体之间的投资合作关系，同时也有行政管理关系。例如，社会资本方在项目建设过程中会受到政策和法律上的约束和监管，但是由于我国尚未构建与之相匹配的法律法规，使得公立医院与社会资本合作的过程中的合作协议的处理方式也有所不同。

目前来看，我国《政府采购法》对PPP 合作项目中的合作协议尚未作出明确的规定，一般而言，在涉及公权力行使部分适用行政规则，其纠纷则通过行政诉讼解决; 对不涉及公权力行使部分适用私法规则，其纠纷则通过民事诉讼法来解决。从以上处理方法来看，公立医院与社会资本PPP合作项目中的合作协议存在着很大的不稳定因素，合同的社会资本方当事人的预期有可能会因政府的行政干预而落空，当社会资本方当事人的利益得不到有效保障时，就会挫伤其合作积极性。另外，根据财政部2014 年《PPP 项目合同指南(试行) 》中明确指出: “PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。”同时，在该规定中也指出， “仲裁”是争议解决的方式之一。

1.2 合同协议性质对合同体系和内容的影响

在公立医院与社会资本PPP 合作项目中，由于合作协议具有民事关系和行政管理关系双重属性，因此在签订合同的时候，要对合同的规则适用和纠纷解决做出恰当的预期和安排。首先，要尽量避免出现混合合同，在合作协议中的确纯民事关系的内容以民事合同加以明确。针对行政关系，再签订合同时要选择合格的行政主体作为签约主体，实行“民行分开”; 其次，在合作协议中，要对一些难以准确确定性质的事项作出明确规定，进而更好地规制和约束主体的行为。［1］

2 公立医院与社会资本PPP 合作协议体系的构建

2.1 PPP 项目合同体系

公立医院在与社会资本PPP 合作项目中，公立医院通过签订一系列合同来确立和调整项目合作方之间的权利医务关系，构成PPP 项目的基本合同体系。由于项目的不同，合作协议内容也会不同，一般而言，PPP 项目中常见的协议有PPP 项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同，其中PPP 项目合同是整个PPP 项目合同体系的核心。

2.2 合同体系构建需要注意的问题

(1) 合作双方的权益问题。现行医疗改革形势下，公立医院与社会资本合作已成为必然。公立医院在于社会资本方合作的过程中，需要签订合同，在合同上就合作双方的权益进行明确，进而以法律的形式来约束合作双方的行为。

(2) 主合同与补充合同的协调。公立医院与社会资本合作项目中，PPP 合同是整个项目合作的核心，同时也是其他合同的依据。对此，在项目谈判过程中，医院要以PPP项目合同为主，先主后次，在签订主合同后，再签订其他合同。［2］在签订其他合同时，要以PPP 合同为出发点，求同存异，确保主合同与补充合同的协调，就项目合作相关事项在合同上做出全面的规定。

(3) 处理好民事合同与行政合同的关系。由于社会资本额PPP 项目合同具有民事合同和行政合同双重关系，也正是因为这种特征，决定了公立医院在于社会资本方签订合同时，必须处理好民事合同与行政合同的关系，要对民事合同与行政合同进行有效的区分，进而更好地发挥合同应有的法律效力。

3 公立医院与社会资本PPP 合作项目中的合作协议相关条款

3.1 公、私部门风险配置条款

公立医院与社会资本PPP 项目合作过程中，风险是一直存在的，而要想有效地规避项目经营风险，在签订合作协议时，就必须对公、私部门在PPP 项目的风险进行有效分配。根据相关规定，项目的设计、建造、财务和运营等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担。［3］

3.2 退出机制及项目移交条款

公立医院与社会资本PPP 合作项目的建设周期较长，在项目建设过程中存在许多不确定性因素，基于这些不确定性因素，在建立合同时，要考虑到退出机制及项目移交这一问题，在合作协议中就明确退出机制，事先约定好项目的运行年限或事先设定好项目移交需要达到的条件，一旦达到年限或者预期的条件，应有相应的部门接管项目。值得注意的是，在签订协议时，要考虑到公私双方的承受能力，确保所设定的年限和预期条件符合项目的实际情况，确保移交后公共财产的保值增值。

3.3 项目工期延误条款

公立医院与社会资本PPP 合作项目建设周期较长，在项目建设过程中存在许多不确定性因素，这些不确定性因素极有可能会影响到项目工期。对此，在合作协议签订过程中，项目双方应高度关注工期延误条款。在合作协议中，要根据工期延误原因做出相应的规定。总体来说，项目工期延误的原因可分为主观和客观原因。针对主观原因，要做出全面的介绍，并对工期延误做出相应的惩罚; 针对客观原因，要制定相应的约束。

3.4 项目提前终止条款

公立医院PPP 项目关涉公众健康，对此，在出现紧急状况时，政府很可能对委托私人运营的公立医院临时接管或提前终止合作协议。对此，在签订协议的过程中，要增设项目提前终止条款。当项目需要终止时，就双方的补偿做出全面的规定，减少利益纠纷。另外，在项目终止前，要考虑到项目风险问题，确保项目能够顺利终止。

4 结 论

综上所述，公立医院与社会资本PPP 合作已成为必然，积极开展PPP 合作项目，有利于医院的更好发展。在与社会资本PPP 项目合作过程中，要想保证项目的高效开展，就必须重视合作协议。在合作协议中，就合作双方之间的权、责、利作出明确规定，进而保证合作项目的有序开展。