论公有制企业的首要定位与作用

李剑飞

(福建省莆田市城厢区财政局，福建 莆田 351100)

公有制企业主要是指国有企业，简称国企，既包括集体所有制企业，也包括中央管理的国企，以及地方政府管理的本地国企，本文行文中，有时可能以国企二字，来表达公有制企业的概念。

公有制企业，特别是各级国企，是一类很特殊的市场主体存在，以往学界大都强求“产权明晰、政企分开”。以本人如下的剖析，学界的传统观点实不尽然，也即不是百分百正确，当然本人水平有限，又不是财经类科班出身，不免言语偏颇，还望他山之石，可以攻玉。

1 如何确定公有制企业的首要定位

从中国的历史长河上看，国营官办企业历来都是得到执政者青睐和首肯的。形成这种状况的原因，主要是此类企业依据执政者制定的带有偏向性及垄断性的法令、法律和法规，在某个行业或细分市场上，享有专门经营的权力，从而能够以较小的成本代价，获取超额利润，进而为执政者的财政所用。

比较有代表性的历史上的国企，如管仲开办的专营事业、汉武帝时期的盐铁专营、清代洋务运动中的国企，以及解放后大量涌现的各类国有企业及集体所有制企业。

接续上面的论述，1949 年解放后与解放前最大的不同是，执政基石不一样了。解放前执政者都是权为己所用，利为己所谋，心为私所系，国企成为执政者谋取私利的工具。而解放后，我们国家实行的是实实在在的人民民主专政，人民当家作主，所以兴办公有制企业，特别是国企，应当做到并且也切实做到了权为民所用，利为民所谋，情为民所系。

而改革开放后，传统的政治文宣，就是讲要“政企分开”。这里的“企”，即公有制企业，也即主要是国企。从学术争鸣的角度上来看，笔者认为“政企分开”这个观点不符合国家和社会的历史渊源、产业现状及现实需要的(这只是学术上的个人探讨，笔者不想因此否定国家现有的各项既定方针政策) 。为什么? 公有制企业是一类特殊的、带有中国特色的市场主体，有着亦官亦商、非官非商的特殊性。

第一，亦官。即国企的一把手，是要接受上级行政主管单位的任命才能得来的。亦官的特性，让国有企业在任何时候，都要接受上级行政主管单位的行政指令，并在政令畅通的前提下，以一个市场经济主体的运作形态，以有效率的方式，完成上级下达和布置的各项重大政治任务。

第二，亦商。即国企从表面上看来，是定位于市场经济的一般化主体。亦商的特性，使得国企在接到待执行的行政任务或政治命令时，如果经由国企掌控的市场化手段可行，并且其路径效率比起其他手段来说更好，那么国企就会首当其冲地以市场化的手段，达到政策的期望效果和目的。

第三，非官。这意味着公有制企业在实际运作中，不单纯是一个行政单位或衙门式的机构，除了企业主管的人事任命权外，其体例上大体是比照类似民营企业的业态安排和运作布局。这种非官的安排，让国企巧妙地掩盖和遮蔽了其政治角色的内核实质，从而以企业的形式出现于外界，以一类带特殊性质的市场主体来登台，做出最为特殊化的独特表演，这样可以避免在实施国家政策时，外界舆论的种种是非、议论和外力阻挠，也更有利于团结大多数的良性市场主体。

第四，非商。这意味着公有制企业不同于私人企业。私企以营利为首要目的，兼顾社会责任感，私企面临的首要任务是生存，为了生存，就必须营利，私营不像国企那样有政府做忠实的后盾(政府还有货币、利率、法令等私企难以望其项背的政策手段) ，所以，私企首先要为营利而奋斗，没有营利，谈不上生存，更别说实践社会责任感了。

而公有制企业以完成施政期望为首要目的(在我国，就是要施为人民服务的德政和仁政) ，即以下述要点为首要目的: 以尽可能高的行政效率或企业效率，来完成当政者赋予的社会责任; 在此之下，兼顾营利，而且最值得一提的是，在所做事业明显不能营利甚至是巨亏的情况下，也要执行好社会责任和政治指令所赋予的各项真正有利于国计民生的工作任务。而国企非商的身份，说明了国企最本质的定位，就是施政工具，这是国企不同于一般市场主体的最特殊方面。

一言以蔽之，亦官亦商，让国企能以最合适的主体面目出现在公众和市场面前，非官非商，让国企能以最有效的方式，在作为“施政工具”来施展拳脚时，规避以其他施政手段可能绕不过去的坎。

结合以上阐述，笔者认为，从学术观点和角度上看，公有制企业的首要定位，是国家各级政府的“施政工具”，而不是所谓的一般化的、等同于民营企业的纯市场经济主体。

2 公有制企业在“施政工具”这一首要定位下，应当发挥的作用

既然如上面所述，公有制企业是施政工具，那么该定位所能划定的、应由公有制企业发挥的作用有哪些呢? 既然是要施“为人民服务”的政，那么就由此展开并阐述如下。

2.1 扶持民生事业

国企作为国家所设定的掌握一国一地经济命脉及咽喉的重要市场主体，肩负着扶持民生事业的重任。民族企业或民办企业(即普通的私营企业) ，需要大量的前置生产要素，如电、水、油、气和网络等各项基础设施和原料。在我国，一般都是国企在提供上述的这些前置生产要素。

2.2 不以成本效益为第一考量

不以成本效益为第一考量，而是以社会责任感为重中之重，来兴办公益事业。简而言之，就是即使亏本也要兴办好相关的公益事业，如公共交通、铁路运输等。

2.3 抑制市场过分投机

市场经济的优点是较为自动化地自行配置生产要素和资源，但其缺点也是显而易见的，私营性质的市场经济主体，与公有制企业有明显区别的一点，就是把逐利特性放在第一位，而把社会责任感等公益理念放在次要位置。因此，以逐利为己任的私营企业，会在市场经济状况的正常波动之上，叠加私营企业自身的投机风险因素，从而放大甚至巨量放大了投机现象，不利于一国或一地的经济生态圈正常和平稳地运行，反而会给所归属的市场经济带来可能的一地鸡毛。因此，如果没有政府部门依法依规地通过各种政策手段来监管和控制，私营企业的逐利特性就将会被不合时宜地放大。

而公有制企业的出现，则在政府部门的传统监管调控工具之外，平添了一个调控手段。目前我国的公有制企业，在按照20 世纪90 年代提出的抓大放小原则进行整合后，基本上掌控着我国的经济命脉。所以如果某一私营的市场经济主体出现过分投机或违规的市场行为，政府部门既可以通过行政命令来达到勒令有关私营企业的效果，也可以通过有影响力的公有制企业，来调整该国企与相关私营企业的生产契约互动，从而达到调控目的，亦即打击投机，相对平抑市场要素(如价格、产量、库存量、需求订单等) 过分波动，从而让市场经济的整体运行在国企的正面对冲操作下，进一步趋向平稳。

2.4 探索性地兴办大型事业或工程项目

作为一个在激烈的全球竞争氛围中接近奋力杀出重围的社会主义国家，我国也要置办一些国家级乃至世界级的家底，这样我们的综合国力才能真正高大上起来，才能真正有实力和西方国家或潜在敌对势力叫板或抗衡。这些大家底包括但不限于: 两弹一星、载人航天、空间站技术、高铁技术、发动机等关键航空设备、核反应堆技术、水面和水下武器系统(包括尖端武器和大型武器，如航空母舰、核潜艇) 、天眼技术(大型望远镜) 等。

如果让民营企业来做这些事，是做不了的，即使做，也是做不到实用水平和层次的技术。因为民营经济讲究的，就是短平快的逐利行为。如果十年时间搞出一个工程项目而没赚到钱或只是刚看到赚钱的希望，这时民企的决策人在大部分情况下，会选择中途放弃。

但社会主义的优势，就在于集中力量办大事。如上所述的种种大技术或超大技术，也就只有我国的当家人，才敢于拍板上马并铺开各种资源予以实施和执行。其中，技术攻关的载体，有相当一部分是挂着国企的名号来进行的。国家决策者不需要大技术的攻关团队在短时间内营利，但要求攻关成果能展现国家实力，形成政治效益或威慑力，这就够了。正因如此，公有制企业相对于民营企业的无可替代的作用，就凸显出来了。

2.5 国企的营利，是人民政府介入社会再分配的另一强力手段

作为公有制企业，国企向中央或所属地方政府缴交利润(以国资委作为具体的东家) 以及税金(以税务局为入口) ，集体所有制企业向集体组织或相关股东支付利润、向政府照章纳税。以上所述的种种财富转移，就是具有中国特色的公有制企业对于再分配过程的显式介入(说得更远一点，从古中国数千年的历史看，应当说是具有华夏特色) 。这些再分配手段，具有很强的可操作性，是各级财政非常稳定又非常大块的一个资金来源渠道，只要收之有理，用之有方，用在为人民服务的正道上，那么这又将是国企存在理由的一个非常好的注脚。这也是有别于只向政府缴纳税金的私营企业的。

2.6 举办和适当平抑灰色产业

如烟草、博彩等，这些产业的产品都只是迎合低俗大众，而不是提高普通国民的整体情操水平的。但是，如果由私营企业来经营这样的生意，又让他们不受约束，其摆在首位的为生存而逐利的特性，会把私企名下的这些产业，超常规地不断做肥做大，其超额利润甚至会驱使业主不择手段、毫无忌惮地去谋取这样低俗的滚滚财源。而在这种想象情形下，如果真的让私企超常规地发展这些低俗产业，也会变相地培植受众的低俗情趣，并不断扩大受众的规模和沉迷其中的程度，最终而言，不利于整体国民素质的提高，也就不是真正地提升“为人民服务”。

也正因此，自从中华人民共和国成立以来，国家都是严格控制这些迎合低俗民众的产业，尽量置之于国有管理机构的有效掌控下。社会主义国家讲究施德政，施仁政，施“为人民服务”的政。所以，国家可以通过国企直接公办灰色产业，可以营利，但作为施政工具的一部分，以德为先，以社会责任感为先。国家和政府首先想到的是不能把这种灰色产业搞得过于畸形和肥大，而是把相关产业纳入制度正轨，主要是以温和适当、不大力鼓励的态度来发展这些产业，而不是首先把产业一个劲地搞活搞大，否则就违背了为人民服务的初衷。

这也是我国前几代领导人设计公有制企业架构的深层次原因和考虑所在之一吧。

3 对于如何发展好公有制企业的现行政策建议

结合上述的国企定位与作用的观点，笔者认为并建议中央和地方各级政府，对现阶段的公有制企业政策，考虑如下各论点:

(1) 提请学界重新研判公有制企业的地位与作用，搞好国企制度的顶层设计，为与公有制企业相关的、如下其他各点政策建议，定一个基调，并由最高决策者拍板予以研讨、制定、宣传和执行。这种关乎国家大计的政策，没有一把手出马，会引来毫无秩序的不同意见和纷争，只有经过详研深谈并定调后，确定下来要实行，那么此节余下阐明的其他各项相关工作才会有意义。

(2) 在最高当局听取各方面意见，并下定决心并定调后，应当卸下公有制企业多年来背的“政企不分”这个包袱，理直气壮地秉承国有企业的首要定位(施政工具) ，为相关政策的后续实施与跟进，提供理论基础和舆论宣传保障。

对于宣传保障，应当说，一项大工程或大项目，如果没有充分的宣传发动，那么当事人搞起来就会比较吃力，因为有些人思想工作不会一下子完全做通。而对于公有制企业的第一属性是“施政工具”，很多普通人在脑子中是一下子转不过弯来的，这就更有必要进行适当的文宣，让这个思想植入人们的头脑中，只有这样，下述的种种国企设想，才能得到广大受益者的期许和赞同，从而让工作更易于开展。

(3) 在做好学界酝酿和舆论准备后，再提请人大立法，为公有制经济和国有企业做出立法保障，并明确国企的首要角色是施政工具，从而实现政策有法可依、有法必依。

(4) 详细探讨国有企业在各产业领域的进退之道。在这里，进是指国企所要进入的市场领域，退是指国企所要退出的市场领域。在国企作为“施政工具”这个首要定位指南下，笔者认为，总的方向应当是，其一，当民营企业能较好地发挥市场主体功能，形成健康和良性的运行态势，并且预后的趋势也是大体上平稳的情况下，国企可以有序地退出或完全退出这样的产业领域，如果到时候该产业领域出了问题，需要施政干预，那么可以通过产业链上下游的其他国企或相关政府机构来把住这个关，如纺织业、鞋业。

其二，当产业氛围不够好或由于其他种种因素，国内某个产业迟迟上不了档次，这时，如果国企进场可以挽回产业的颓势(政府主管部门也可能选择其他施政手段，这里只是列出国企进场这一种设想，但并非此情形下的唯一政策选项) ，那么就可以让国企进场，从而促进国内这个产业不断做大做强，如国内的集成电路产业。

其三，对于市场经济核心要素的控制，有必要请国企作为主力一直担当下去。什么是市场经济的核心要素? 货币、基础生产资料和资源、金融市场的基础性架构与设施，等等。作为执政者，如果不能完全掌控核心要素，那在施政过程中，无疑会处处掣肘。因此执政者如果要让市场处于掌控之下，不让市场风浪影响执政基石，让市场运作在执政指令下如臂使舵，那么就应当让国企来掌控这些关乎经济命脉和国计民生的重器。例如国家近年推出的银联、网联，就很好地实现了新时代下，让国企掌控经济命脉和咽喉的方向，如上所述的第三方支付产业。

其四，对于科技创新领域的国企政策。科技创新领域是高回报又高风险的领域。笔者认为，为慎重投资起见，国有资本可以投资于商业模式成熟定形的科技企业，通过股权方式不断增资，借助现代公司的治理结构，依据股权份额派出董事等代表，来达到对新生大型企业的间接掌控，如软件产业。

其五，国有企业的进退抉择，应当是动态的，而不是一成不变的。就如美国的航天事业，在20 世纪后半段，基本上是美国政府委托美国宇航局(NASA) 在组织、管理和发动; 而今，美国的SpaceX 公司作为美国的私营民企，开始试验火箭发射的生意。可见，美国的这一国退民进，已经昭示了未来大型工程的趋势，即原来有可能只能由国企担当的大项目大工程，完全可以在形势允许的情况下，引入民营企业来填补空白。既然美国可以这么做，我国为什么不能这么做? 笔者认为，我们所欠缺的只是时机和机遇问题。因此，国企的进退，应当是动态调整的。

(5) 不能一股脑儿地全盘取消所有公有制企业。在现实中，某些地方政府以一刀切的方式，退出当地公有制企业的所有股权，按前述理论来讲，这是不妥的。既然如上所述，公有制企业，特别是国企，能发挥其特有的“施政工具”作用，那何乐而不为，又何必以一刀切的方式，断了国企能发挥特殊作用的通道呢? 所以建议各级政府，应当详细考量现有国企的作用是否发挥到位，到不到位跟国企的当家人、一把手及领导班子很有关系。考虑之后，应当保留施政效益较好的那几家国企，而对于施政效益发挥不明显、不到位的国企，则可以考虑换帅、重组等各种思路，总之要达成施德政、仁政，而不是搞庸政。

(6) 工商部门应当对于公有制企业做有区别对待的登记注册。现行的、工商部门颁发出的三证合一的工商营业执照，有记载但并没有记载公有制企业的详细信息。名正则言顺，因此，应当更详细地把公有制企业作为一个特别的性质，予以记载在工商营业执照上，并公布在网络上的工商企业信息系统中，供社会各界鉴证。这样一来，公有制企业作为一种特殊的企业性质，那就不但不是过时的产物，反而是一种尊贵的身份，从而让公有制企业更好地证明自己，并旗帜鲜明地以履行“施政工具”为己任，有理、有力、有节、光明正大地依法开展与政府部门的合理合作。

4 结 论

必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。

要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

可以看到，党的十九大报告的行文中，还是坚持了公有制经济的必要性，坚持了国有企业的进退有据和动态调整原则。但笔者搜索了报告全文，并没有涉及“政企分开”。

国营官办事业在每个朝代都是有的，综上，公有制企业不仅是社会主义的主要特色，也是华夏历史上的特色。只不过旧时代的国企，是施私政的工具; 新时代的国企，则是施仁政、施德政的正当手段。