财政性存款属性辨析及管理政策调整取向

赵鸿选

一、财政性存款属性变化概述

（一）财政性存款作为信贷资金来源管理。改革开放初期，为集中资金搞经济建设，财政存款作为重要的信贷资金来源。在1985 年《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强交存存款等项工作的通知》（银发字第281 号）中，对财政存款作为人民银行信贷资金的属性进行了明确，清晰界定了财政性存款的范围，财政性存款由人民银行委托专业银行代为办理，专业银行按照规定时限要求全额划交人民银行。这个时候财政性存款作为信贷资金属性单一，交存范围清晰，并且专业银行较少，对代理业务增设会计科目的名称、科目用于核算资金的性质都有明确的要求，对专业银行不按照办法交存存款的违规行为处罚较重，迟缴、少缴或转移金额，每天按万分之三罚款。

（二）财政性存款作为财政资金和一般存款双重属性管理。1992 年以后，财政存款作为信贷资金的属性开始淡化，逐步回归本源，一部分作为财政预算资金，一部分作为银行业金融机构代理过渡性财政资金，还有一部分作为一般存款。1998 年，人民银行对存款准备金制度进行了改革，扩大了一般存款范围，将以前属于财政性存款交存范围内的机关团体存款和财政预算外存款纳入一般存款范围。为健全财政政策与货币政策的协调配合机制，从2006 年开始，人民银行与财政部联合开展中央库款现金公开市场操作，要求中标存款银行设立“国库定期存款”一级会计科目，用于核算反映竞标吸纳国库现金商业银行定期存款资金流动和结存情况。同年12 月，《中国人民银行会计财务司关于“国库定期存款”交存存款准备金有关事项的通知》要求，“国库定期存款”科目纳入一般准备金交存范围，以前这部分资金应纳入财政性存款交存范围。2011 年人民银行公布的《金融统计指标释义》中对财政性存款作了解释，财政性存款定性为财政资金，与《财政总预算会计》的定性基本相同，在具体管理上存在管理范围重叠、资金归属难以划分等问题。从人民银行对财政存款交存范围调整变化和对财政性存款的统计释义以及财政部对财政性存款范围的界定来看，财政性存款属性发生变化后，财政性存款交存管理制度没有系统调整完善，日常检查监督管理弱化，金融机构为提高经营效益转移财政性存款，规避交存管理。

二、财政性存款属性变化引起的问题

（一）不同属性财政存款的交存计息方式使金融机构产生了套利意愿。2016年执行的法定存款准备利率为1.62%，1 年以内的贷款基准利率为4.35%，人民银行按照财政性存款科目全年日平均余额的万分之五计向金融机构计付手续费。如果商业银行将1000 万元的财政性存款转移作为一般存款，按照15%的比例交存法定存款准备金，一年可获得利息收入2.4 万元的利息收入，剩余资金可以发放贷款，按照1 年以内的贷款基准利率为4.35%计息，可获得36.98 万元的利息收入，而1000 万元全额划交人民银行一年仅获得手续费5 万元，转移财政性存款所得的收益是按规定划交人民银行所获手续费收入的7.88 倍，二者获取收益相差34.38 万元。

（二）财政存款的交存监管弱化使金融机构实现监管套利具备可实现性

1.财政存款交存管理监管主体模糊。《中国人民银行法》明确了人民银行履行的依法制定和执行货币政策、经理国库等十三项法定职责，同时赋予人民银行相应的检查监督权，其中包括对金融机构执行存款准备金管理规定、代理国库等行为检查监督权，但没有体现财政存款交存管理职责和对金融机构执行财政存款交存管理规定的检查监督权，致使人民银行对银行业金融机构开展有关财政性存款交存管理现场执法检查缺少作为监管主体的法律支撑，容易产生法律风险。

2.行政处罚依据混乱限制了财政性存款交存管理。由于财政性存款交存管理制度历经三十多年，期间多有变动和调整，对金融机构违规交存财政存款行为处罚规定模糊不清，执行和操作做起较为困难。

3.财政性存款交存范围不够明晰，交存监督存在漏洞。一是划交财政存款业务历史较长，有关交存范围、交存方式的规定散见于多个法规、规章和文件，并且交存范围比较笼统，不能适应商业银行不断变化的会计科目设置，造成在核定商业银行交存范围时对有关会计科目无法准确把握。二是人民银行核定交存范围不够严谨，一直沿用依照金融机构的会计科目核定财政性交存款范围，而没有考虑按照资金性质明确规定哪些资金应纳入核定交存范围内的会计科目核算。

三、财政存款交存管理政策调整取向建议

（一）保留财政存款交存管理政策完善日常监管制度难度较大。首先，解决财政存款交存管理监管主体模糊问题涉及修订《中国人民银行法》，从法律层面赋予人民银行对金融机构交存财政存款行为的检查监督权。其次，解决违规交存财政存款行政处罚依据混乱的问题，需要修订《金融机构违法行为处罚办法》，使违规处罚依据清晰明了、更具有可操作性。三是解决财政性存款交存范围不够明晰、交存监督存在漏洞的问题，需要对历年涉及到财政性存款管理的《办法》《通知》等进行梳理，出台一套完整的关于规范财政性存款管理的规章制度；同时需要协调财政部门对金融机构财政存款账户开立、会计科目设置、资金核算等方面统一规范。

（二）财政存款交存规模剧减致使保留财政存款交存管理政策实际意义不大。人民银行公布的《2016 年货币当局资产负债表》中年末政府存款余额为28626.03 亿元，这里政府存款是指人民银行经理国库年末财政资金收支结余在经理国库款项账户的金额。《2016 年资金流量表》中财政存款805 亿元，这里财政存款与《金融统计指标释义》中解释财政性存款范围有较大差异，主要是剔除了财政库款以及作为一般存款纳入存款准备交存范围的国库定期存款。从财政存款占政府存款的比率来看，2006 年为29.30%，2013 年为20.15%，2016 年为3.21%，银行业金融机构向人民银行缴纳的财政性存款规模越来越小，交存财政存款管理对货币政策的影响越来越小。

（三）建议取消财政性存款交存管理政策。建议将财政存款交存管理制度与一般存款准备金制度合并，财政资金分为两类，一类是财政收入，金融机构代理税收和非税收收入及时全额划交人民银行国库；另一类是金融机构代理国库业务沉淀的资金、财政部门在金融机构开户存放的财政专项资金、以及人民银行国库定期存款公开操在金融机构存放的国库资金，这类资金作为一般存款，按规定比例向人民银行划交存款准备金。财存款交存管理制度与一般存款准备金制度合并不仅可以消除金融机构套利意愿，大大减少人民银行核定金融机构交存财政存款与一般存款范围的工作量，而且有利人民银行在现有法定职责权限内加强财政资金收缴入库、存款准备交存政策落实情况检查监督管理。