市县级基础测绘规划编制方法研究

郑伟安

山东省国土测绘院 山东 济南 250100

0 引言

基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供地理信息的基础性、公益性事业,是推动经济社会可持续发展、掌握国情国力、推进信息化建设、辅助管理决策、服务工程建设、维护国家安全、推动产业进步的重要支撑。《基础测绘条例》规定,县级以上地方人民政府测绘行政主管部门负责本行政区域基础测绘工作的统一监督管理,并会同本级人民政府其他有关部门,根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划和本行政区域的实际情况,组织编制本行政区域的基础测绘规划,报本级人民政府批准,并报上一级测绘行政主管部门备案后组织实施[1]。基础测绘规划是由政府主导的专项规划,是规划期内编制基础测绘年度计划、安排财政投资预算及项目实施的主要依据和纲领性文件。因此,做好基础测绘规划编制尤为重要。

1 规划编制基本流程

市县级基础测绘规划编制流程包括:任务确定、实施方案编制、机构建设、资料收集、需求调研、文本编制、专家论证、报批备案等。

(1)任务确定。测绘行政主管部门作为规划组织单位根据国家测绘行政主管部门对规划的总体要求和上一级地方人民政府测绘行政主管部门对规划的具体要求,确定规划任务,落实相关经费并确定编制单位。

(2)实施方案编制。规划编制单位根据任务工期要求,明确工作内容、时间节点及保障措施等。并报组织单位批准后实施。

(3)机构建设。规划编制涉及组织单位部室、政府部门间协调,可根据实际需要,建立相应规划编制工作机构,一般应建立规划编制领导小组和编写小组[2]。

(4)资料收集。资料收集是了解基础测绘相关法律法规、本级基础测绘现状的基础。主要采用会议、座谈、发放问卷等方式开展。重点内容包括:上级测绘行政主管部门基础测绘规划、本级政府国民经济和社会发展、土地利用、城市总体规划,上一规划期基础测绘规划落实情况等。主要了解经费投入、产业发展、基础地理信息资源、地理信息公共服务和本级政府专项规划等方面的信息,为规划编制打好基础。

(5)需求调研。需求调研是规划编制的首要任务,主要对发改、财政及与基础测绘需求相关的规划、水利、林业、住建、交通、公安等部门进行调研,了解其规划期内对基础测绘的实际需求。

(6)规划编制。在资料收集、调研分析的基础上,以经济和社会的发展对基础测绘的需求为依据,编制规划文本,文本不断论证和修改、完善,形成征求意见稿,并通过书面形式,广泛征求省厅、市县三级相关部门及专家意见,修改完善后形成论证稿。

(7)专家论证。组织行业及发改、财政等专家对规划进行论证,论证规划内容是否满足本级国民经济发展需求,经费预算是否合理等。根据专家意见修改完善后,形成报批搞。

(8)报批备案。报本级人民政府审批发布,并报上一级政府测绘行政主管部门备案。

2 规划内容

规划内容主要包括:发展现状、发展趋势、指导思想和目标、主要任务和重点项目等,市级规划还要明确对县级规划的要求。

(1)发展现状。包括国家、省、市测绘政策环境、产业现状,上一规划期内本级经费投入、体制建设、基础地理信息资源的种类、规格、内容、现势性、覆盖范围和更新周期等,还包括目前基础测绘存在的问题,如机构建设、资源获取更新机制、服务保障能力等方面存在的问题。存在问题也正是规划主要任务和重点项目工程重点解决的问题,起到导向作用。

(2)发展趋势和需求分析。分析近年测绘地理信息技术领域取得的进步和发展趋势,一是新技术方面,包括全球导航卫星、航天、航空遥感数据获取、基础地理信息获取方式、地理信息与互联网、云计算、大数据、移动互联、物联网及其他行业的融合等；二是地理信息应用,服务向社会化、网络化服务转变,新的商业模式和服务模式的不断催生等；三是新型基础测绘发展,包括现代测绘基准体系、地理信息公共服务平台、地理国(市)情监测、应急测绘保障等对测绘提出的新要求,智慧城市对基础测绘发展的新需求等。需求分析是做好市县基础测绘规划编制的关键,要做到以需求问题为导向,统筹兼顾,注重衔接[3],还要做到分析接地气,体现测绘重要作用,涵盖政府管理、城乡建设、生态旅游、智慧城市等对基础测绘需求,主要来源为本级政府国民经济和社会发展规划和政府相关部门。

(3)指导思想和目标。贯彻中央、省有关精神及要求和国家测绘地理信息发展战略,围绕社会发展对测绘新需求,确定测绘发展工作方向。规划编制应循政府统筹、分级管理,需求引导、强化服务,突出重点、创新驱动,完善机制、转型发展的基本原则,应从基础地理资源类型、现势性、更新频率,测绘服务保障能力,测绘新技术应用,产业事业发展等方面设定规划目标。

(4)主要任务与重点项目。确定市县基础测绘规划的主要任务是规划编制的核心。主要任务,一是管理体制和机制建设任务,主要包括经费管理、测绘成果管理等,力争节约财政资金,产生最大经济效益,促进成果使用和共享；二是测绘基准体系和地理信息资源建设任务,围绕现代测绘基准、地理信息资源建设(包括影像、数字高程模型、数字线划图、城市三维模型等)、地图产品,明确任务目标。目标涵盖测绘基准推广应用,控制点维护机制建设,地理信息资源获取处理周期和能力,新技术在基础地理信息资源数据处理中的应用,地理信息产品服务形式等方面。三是地理空间框架和云平台建设,平台是为政府和公众服务的接口,是测绘行政主管部门履行职责的重要抓手,因此要把做好平台推广应用作为主要任务目标,要以智慧城市建设为契机,加快云平台建设,为智慧城市建设提供数据支撑。四是地理市情监测。地理国情普查与监测已形成机制,如何利用好国情数据结合地方需求开展好地理市情监测是现在和将来一个时期一项重点任务。五是应急测绘保障。应急测绘保障是测绘部门的一项重要职能,应根据地方自身需求,确定应急测绘保障建设的能力和目标,包括队伍建设、应急资源储备和装备建设等。基础测绘重点项目是规划期内具体开展的工程项目,应根据主要任务及本级政府财政实力科学谋划,应分清轻重缓急,确保急用先测、保障重点、兼顾储备[3]。文本中的重点工程应突出项目的工作内容,项目目标、任务开展频次、覆盖范围等,如遥感影像获取处理、数字线划图、数字高程模型和城市三维模型生产的面积和次数等,部分市县也可根据部门需求将管线测量、地名地址和水下地形测量纳入基础测绘范畴统一规划。基础地理信息数据获取的手段应根据经费、精度要求、测区面积综合考虑,一般面积较大时宜采用航测法、较为零散或面积较小时宜采用全野外方法,市级基础测绘一般应覆盖全部城市建成区范围,县级基础测绘应覆盖城区建成区范围和全部乡镇驻地,1:2000比例尺基础地理信息数据应由市级开展,建议市县根据需求统筹开展,以节约经费。平台建设要考虑突出影响力和使用效益,在推广应用上下功夫,确保电子地图和框架数据高现势性。地理市情监测根据本地特点,选取地方特色,如重点农作物、旅游景点、民生工程布局、城市空间扩展等,重点突出政府关注热点,体现特色。“多规合一”是政府主导,统筹将国民经济和社会发展、城乡、土地利用规划等多个规划融合到一张蓝图上,解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题[4]。测绘部门可根据政府需求将基础地理信息、地理市情监测数据等融合人口、经济、土地、资源等,为“多规合一”提供“一张图”支撑,彰显测绘服务政府管理决策的重要作用。

3 项目经费预算

项目实施的具体年份及投入经费不宜表现在规划文本中,应在规划文本说明中体现。应充分考虑当地财政条件和物价,依据财政部与国家测绘局2009年联合颁布的《测绘定额》[5],结合当前市场价格,编制投资预算。基础测绘项目和经费列入国民经济和社会发展年度计划和财政预算。近年来由于测绘技术的突飞猛进,数据获取方式由原来手工作坊式向自动化、海量化方向转变,作业成本大幅下降,随着市场准入门坎的降低,测绘公司如雨后春笋般建立,良莠不齐,形成恶性竞争,在一定程度上影响了价格,同时也影响了质量。经费预算不能只看重低成本,在考虑经济的同时还要确保质量,一旦本底数据出现问题,只能重新测绘。

现代化测绘基准体系建设的成本一是装备,近年来有所下降,市场价格透明,控制点建设人力成本高,可参考定额。影像获取与处理、数字高程模型生产受技术进步影响较大,测绘定额参考意义不大,按市场价格即可。数字线划图价格根据测区类型按照测绘定额50～60%计算价格较合适[2],修测比例按照每年15～20%较合理,考虑修测的准备时间、人员和交通等因素,计算时总价应乘以1.2倍系数。平台建设及应急测绘保障工程没有相应定额标准,在框算经费时需咨询有关专家,一般遵循市场价格。

4 展望与建议

国务院机构改革后,原国家测绘地理信息局职能融入自然资源部,这使得测绘工作被放到了更高的平台上、迎来了更大的机遇,我国测绘事业发展站在了新的历史起点上。目前,“十三五”基础测绘规划执行接近尾声,自然资源部也于2019年2月份启动了“十四五”基础测绘规划的编制工作,部分省份也已开展省级“十四五”基础测绘规划的准备工作。“十四五”期间测绘工作的空间和舞台将更加广阔,测绘地理信息主管部门应围绕核心职责的履行,积极转换理念和角色,让测绘保障这一技术手段更好用、更得力。应围绕新需求,积极推进新型基础测绘建设,从新型基础测绘产品体系设计与建设入手,带动新型基础测绘技术、生产组织和政策标准体系的构建。“十四五”要求围绕实现与自然资源管理相关标准统一,及时对基础地理信息要素分类方式进行调整和完善；面对新需求,要积极完善数据联动更新机制,形成“分级实施、协同更新”的生产模式,实现一个地理实体只测一次的目标,推进各级各类基础地理信息数据的优化整合,拓展基础地理信息内容,扩大覆盖范围,切实为自然资源管理“两统一”职责履行提供测绘支撑,为经济建设、国防建设与社会发展做好保障。