PPP项目绩效管理体系构建研究

刘美 叶晓雅

中国人民大学商学院

随着地方政府投融资体制的变迁，2014年PPP模式顺势而生。在财政部、发改委等相关部门出台的一系列政策文件的推动下，经过5年的发展，PPP工作成果显著。截至2019年6月30日，全国PPP项目入管理库9032个，入库金额达136,125.62亿元。但在发展过程中，潜在的问题日益暴露，逐渐加大了地方债务治理的压力。随着对PPP项目规范管理的推进，系列规范PPP发展的政策陆续出台。通过对系列政策的分析，我们发现其都在强调绩效的重要性。2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后，各地结合实际，探索出台实施意见，开展绩效管理的应用。PPP作为地方政府投融资体制的重要组成，开展PPP项目绩效管理具有十分重要的意义，将有利于PPP项目运作规范化、有利于推动PPP模式的可持续发展。

一、PPP项目绩效管理相关概念分析

在新时代下，为了推进PPP项目绩效管理的高效实施，首要的是对相关概念的基本内涵有全面的把握，下面对PPP项目绩效管理相关概念进行逐一分析。

PPP为政府实体与私营实体就特定期限内一项基建资产的设计、建设、融资、运营或维护所达成的长期合同约定。该政府实体一般在合同期内保持对资产的所有权，但与私营实体分担长期的资产增值风险和全生命周期风险。合同结束时，资产往往按照政府在合同中规定的条件交回给政府。PPP项目顾名思义，是指以PPP模式推进的项目。

绩效的概念源自于上个世纪90年代，当时针对绩效的概念分化为两个派别，其中一个派别认为，绩效是行为，是一种能被人们观察到的实际行为表现。另一个派别认为，绩效是结果。本文认为绩效是行为和结果的结合。

美国学者泰勒是最早研究绩效管理的学者，Bill和Ruyu是最初提出绩效管理一词的，并将其界定为“管理、衡量、提高绩效、增强发展潜力”。综合近年来国内外各学者对于绩效管理方面的研究，绩效管理是一个过程，是企业为实现组织目标，不断沟通、不断提高、不断考核的过程。

绩效管理体系以实现组织绩效管理为目标，各级管理者和员工为追求该目标，参与到绩效计划、沟通、评价、结果应用和目标改进等系列工作。绩效管理体系是一个过程，一个不断循环改进的过程，目的是促进企业预期效益高效实现。

PPP项目绩效管理体系是基于相关方利益需求的基础，将绩效管理理念用于PPP项目，通过绩效计划、绩效运行、绩效考评、绩效反馈四个环节的管理，构成PPP项目绩效管理体系，以期达到资金效用的最大化、PPP利益相关方满意度最大化、PPP项目规范发展的目的。

二、PPP项目绩效管理体系构建的意义

第一，构建PPP项目绩效管理体系符合政策的一贯要求。通过梳理现有政策，按照时间顺序，我们发现自2013年以来，共有国办发〔2013〕96号文、财金〔2019〕10号文等8项政策文件下发，且政策条款都有涉及绩效管理。由此可见，PPP绩效管理是政府部门一直以来的关注点。

第二，构建PPP项目绩效管理体系契合高质量发展的需要。十九大报告论断我国经济发展进入高质量发展阶段，高质量发展在未来将延伸至发展的方方面面。PPP作为地方建设发展重要抓手之一，也势必要走高质量发展的路子。如何研判PPP是否高质量，是否偏离高质量发展之路，这就需要对PPP项目绩效管理体系进行构建研究。

第三，构建PPP项目绩效管理体系是PPP价值实现的保证。PPP作为构建地方多元投融资体系的一环，能够吸引社会资本参与地方建设，提升地方政府服务能力和水平。构建PPP项目绩效管理体系，能够最大化政府和社会资本的资金效益，优化基础设施和公共服务供给，进而满足人民对美好生活的需要。

第四，构建PPP项目绩效管理体系推动服务型政府建设。服务型政府已经提出多年，且对其要求越来越明确。如何让服务型政府看得见，摸得着，最直接的方式是对政府服务进行绩效管理，量化服务。政府推广实施PPP模式，借助市场力量，推动公共服务资源的区间配置平衡化。构建PPP项目绩效管理体系，促使PPP推动服务型政府建设作用的有效发挥，为服务型政府建设发力。

三、国内外PPP项目绩效管理相关研究

（一）关于PPP绩效指标构建的研究

冯丽霞、陈义基于对绩效的概念理解，分析绩效管理存在问题及影响工程项目绩效的关键因素，从财务指标和非财务指标两个板块构建工程项目绩效评价指标体系。游亚宏基于改进的平衡计分卡方法，坚持公众服务、财务效益、内部管理、可持续性四个一级指标，构建政府投资项目绩效指标体系。赵国富、王守清根据PPP项目特点，设计了20个指标组成的矩形指标体系。尹贻林、杜亚灵借助文献检索方法，构建了质量、成本、工期等十六个指标构成的绩效管理体系。杨永恒、王有强通过文献检索及调研座谈构建了由公共服务质量、性价比、成本控制能力、服务及时性、满足公众预期、基础设施现代化、保护环境、有效利用自然资源、带来创新与技术转移、创造就业机会、实现安全11个指标组成的PPP绩效评价体系。Atkinson认为工期、成本、质量三个方面的指标关系着PPP项目绩效管理成功。

（二）关于PPP绩效管理因素的研究

丁荣贵、张体勤指出机械式思维对项目绩效管理质效有负面影响，可通过系统性思维改善项目绩效管理水平。王超从PPP项目实施的6个阶段出发，提出PPP绩效管理的关键因素是那些阻碍PPP项目相关方利益实现的因素。Belassi指出项目内部环境的影响、项目相关的外部影响以及人的因素是PPP绩效管理的关键因素。Rowlinson认为PPP绩效管理的关键成功因素具备三个特点：项目本身具有、影响工作有效性及有利于提高项目效率。Patrick认为风险因素是PPP绩效管理成功的关键。赵新博基于文献调研法，详细占有、分析PPP项目立项、招投标、特许权授予、施工、运营、移交阶段对PPP项目绩效管理结果有影响的关键指标，形成PPP项目关键指标要素图像。杨凤娇结合文献调研、专家访谈、因素分析等方法，归纳总结出PPP项目全生命周期24个关键因素指标。

四、PPP项目绩效管理体系构建

（一）PPP绩效管理体系构建思路

实施PPP项目绩效管理，是落实中央文件的重要举措，和资管新规一样，是正确的管理政策。但是，资管新规的发布实施，存在着理想与现实的严重冲突，资管新规发布后，接连发了几个“修补”文件。PPP自推出以来，虽然整体成果显著，但很多地方对PPP还处于一知半解的状态，理解PPP绩效管理根本就是“对牛弹琴”。要想实施PPP绩效管理，构建科学可行的PPP项目绩效管理体系，不得不面对以下两个问题。一是地方政府推出PPP项目的初衷。要搞清楚绩效管理是以完成任务为导向还是要实现项目的长期可运营性。目标的不同将直接导致指标设置、考核方式等内容的不同。二是近期国家出台政府投资条例，对于资本金注入方式投资的PPP项目无疑要受到条例的约束，那么符合条例约束的PPP项目绩效管理和条例阐述的后评价要求如何结合，如何兼顾条例管理要求和PPP的绩效管理。这两者作为特例，在构建PPP项目绩效管理体系时需要明确。综上分析，本文研究PPP项目绩效管理体系的构建，是站在一般性项目的角度展开，对于特例项目暂时不予考虑。

（二）PPP项目绩效管理体系构建目的和内容

1.PPP项目绩效管理体系构建目的

引入绩效管理理念，建立科学、具有前瞻性的绩效管理体系，基于PPP发展的实际情况，通过绩效管理体系作用的发挥，最终达到推动PPP项目在公共领域提质增效、规范化发展的目标。

2.PPP项目绩效管理体系构建内容

PPP项目绩效管理的指标体系可以分成四个层级架构，结合PPP项目实际情况，设置逻辑关系紧密、内容完整的四个层级架构。一级指标关注考评体系的整体战略目标和发展规划，确定绩效管理的基本方向；二级指标是在一级指标的指导之下，根据参与各方的利益需求和项目发展期，确定绩效管理的具体内容，侧重管理的具体目标；三级指标关注参与主体、期限的内部结构以及绩效管理内容的可考性，同时保证同层级绩效管理要点的独立性和相互补充性。四级指标是具体的考核指标，是对三级指标的细化、量化。

（三）PPP项目绩效管理体系构建原则

为了准确、直观地反映PPP运行效果，本文坚持“绩效计划、绩效运行、绩效考评、绩效反馈”四个方面构建绩效管理体系，通过开展全面分析，对PPP项目运行效果及未来发展提供一个较为全面的视角。为了构建科学、合理的PPP项目绩效管理体系，绩效管理体系的构建应遵循以下原则。

1.全过程原则

PPP项目的周期较长，涉及项目的前期、项目建设、项目运营等不同阶段，为了保证绩效管理的质效，在构建PPP项目绩效管理体系的时候，要考虑项目所处的阶段。

2.行业属性原则

PPP在我国出现时间虽然比较短，但自推出以来便备受关注，发展至今，PPP项目覆盖交通运输、市政工程、教育、生态环境保护等18个行业领域。行业属性不同，在进行绩效管理时，认定的关键因素也会存在差异。

3.量化原则

PPP项目绩效管理的目的是为了提升PPP项目质量，保障资源配置的合理有效。美国管理学大师PeterF.Drucker曾经提出“没有量化，就没有管理”，绩效管理的量化便于结果的定量分析，有利于对PPP运行质量的判断。

4.可操作性原则

可操作性是绩效管理的必要原则之一，对PPP项目绩效管理体系必须进行科学的规划，PPP项目绩效管理遵循可操作性原则，可以简化管理程序，提高工作效率，保证绩效管理体系能够有效的运行，确保绩效管理目标的实现。

（四）PPP绩效管理体系的具体实施

PPP项目绩效管理体系涵盖绩效计划、绩效运行、绩效考评、绩效反馈四个环节，构建绩效管理体系需要从这四个环节发力，以确保PPP绩效管理的质效。

1.强化PPP项目绩效计划管理

PPP项目绩效计划管理是PPP项目绩效管理的基础，PPP项目绩效计划应当明确化、细化、量化，合理可行。PPP项目绩效计划应该覆盖项目产出计划和项目效果计划，项目产出计划包括项目建设的数量、质量、时效、成本计划；项目效果计划包括项目经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展效益以及利益相关方的满意度。在制定PPP项目绩效计划时，要区分PPP项目的阶段，并尽可能考虑PPP项目利益相关方的需求，制定与之匹配的绩效计划。

2.规范PPP项目绩效运行管理

PPP项目绩效运行管理是为了保证绩效计划的顺利实施，连接着绩效计划和绩效考评。由于PPP在我国发展实践过程不长，规范化运行管理还不到位，且涉及的主体、行业较为多元化，PPP的运行相对动态化。故而，PPP项目绩效运行管理可能难以依据绩效计划按部就班实施，必然是一个动态化的管理过程。

3.多元化PPP项目绩效考评管理

绩效考评是绩效管理的核心，没有好的绩效考评，绩效管理就难以发挥其功能。PPP项目涉及政府、金融机构、社会资本等多个利益方，项目发展阶段也涉及建设期、运营期、移交期等不同时间维度。PPP项目的时间维度和参与主体不同，PPP绩效考评的需求亦会不同。关键指标的选取会随着参与方的关注点不同而变化，同时，也会根据项目的阶段不同而有所差异。对PPP项目开展绩效管理时，需要构建多层次、多元化的绩效考评管理体系。绩效评价指标设置是绩效考评的关键环节，绩效考评指标的选取要与不同对象、不同阶段、不同行业适配。指标权重的确定也是绩效考评管理的重要一环，权重设置的合理恰当，能够保障考评结果真实有效，能够真正反应项目实施效果。因此，在给指标赋权的同时，也要考虑差异化的需求。

4.做好PPP项目绩效反馈管理

PPP项目绩效反馈是PPP绩效管理的落脚点，PPP绩效管理要做到对绩效结果的充分、有效、合理、运用。PPP项目至少关系三方参与者的利益，PPP项目考评结果反馈至项目相关方，有利于各方做出正确的判断，有利于资金效用的最大化，有利于促进PPP项目规范发展。目前，针对PPP项目绩效管理，我国还没有出台具体的规章指导，PPP项目绩效管理反馈机制尚不完善。为了保证PPP项目绩效管理的质效，应建立健全绩效考评反馈机制、绩效问题整改制度等。

五、结语

随着经济发展进入新的调整阶段，PPP模式也迈向新阶梯，PPP项目绩效管理的重要性也日益凸显。近几年，对于PPP的乱象问题，高层出台系列文件整顿规范。PPP项目绩效管理是落实中央文件的重要举措，是PPP项目规范化管理的要求，是PPP行稳致远的保障，对于提升基础设施和公共服务质量至关重要。但由于PPP在我国出现时间较短，各方面的发展还不够完善，国家层面针对PPP项目绩效管理尚缺乏指导性的操作。目前，PPP项目绩效管理仍然处于积极探索阶段，仍面临很多需要深入解决的问题，例如，绩效管理碎片化倾向严重、能力亟待完善、管理结果运用流于形式等。未来PPP绩效管理体系的构建仍是学术界和实践界探索求解的一项课题。希望通过本文的研究，能够为PPP未来的规范、长效发展贡献一份力量。