余江县农村宅基地改革试点的探讨

李祜梅 张清华 吴连喜 李火红 李泰胜

摘要 2015年3月江西省余江县被列为全国宅基地制度改革试点县，2016年9月余江县承担了农村宅基地、集体性建设用地入市、土地征收制度改革3项试点。介绍了余江县宅基地使用制度改革措施，包括有偿使用超面积的宅基地、宅基地流转、宅基地退出3个方面。针对余江县在改革中存在一些的问题进行了分析探讨。结果表明，成立理事会、制定村庄规划和宅基地管理章程、规范宅基地申请与建设、拆除不合法的房屋是农村宅基地改革的重要内容，对于继承得来的宅基地，收取使用费没有法律依据，应该鼓励在农村有老宅的人退休后回村养老。

关键词 农村;宅基地;改革;余江县

中图分类号 F301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）11-0270-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.079

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Yujiang County was listed as the pilot of the reform for the rural homestead in March 2015. In September 2016， Yujiang County undertook three pilot projects， including the reform for the rural homestead， the reform of the market of rural construction land， the reform of land impressments system. We introduced the reform for the rural homestead in Yujiang County， including three aspects of paid using overarea for the rural homestead， currency of the rural homestead， and exit of the rural homestead. The research results showed that measures for the reform of the rural homestead including establishment of councils， designing village planning， establishing the regulations of the management of homestead land， standardized application for homestead land and the demolition of illegal houses. We also argued that it was illegal to charge fees for inherited homesteads， and we should encourage the retirement people to retire to their villages.

Key words Rural area;Homestead;Reform;Yujiang County

基金项目 江西省教育厅科技计划项目（GJJ170448）;江西省数字国土重点实验室开放基金项目（DLLJ201807）。

作者简介 李祜梅（1992—），女，河北石家庄人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。*通信作者，教授，博士，硕士生导师，从事土地资源管理研究。

收稿日期 2018-09-29

我国农村宅基地使用制度经历了私有、集体所有2个阶段[1-2]。在我国发展历史中，从奴隶社会到封建社会漫长的历史阶段，实行的是土地私有制，期间宅基地也是私有，没有使用权的概念，宅基地所有权与使用权集为一体，房契即为产权凭证[3-4]，宅基地可以交易、抵押，此期的土地管理也较为简单明了;到了1953-1956年，实行社会主义改造，土地由农民所有制改为村集体所有制[1-4];1958年后，进行了人民公社运动，农村土地为公社集体所有，此期农村土地进行了重新划分，划分后各大队（村）的土地有所变化;1978年我国进行了全面的改革，农村土地仍然实行（村）集体所有，但对农村土地使用制度进行了改革，实行了分田到组（村民小组）、分田到户，后来通过政策与法规，将此固定下来，即现在实行农村家庭联产承包[5]。而关于宅基地的制度，在宪法与土地管理法中把此确定为农村集体所有。1986年颁布的《土地管理法》，对农村宅基地使用的面积、申请资格、买卖程序和对象、回收利用作出了规定[6-7]。但是，由于对农村的管理一直不到位，加之近年来经济的快速发展，宅基地扩张、乱建和侵占耕地现象非常普遍，浪費土地资源现象非常严重。为了实现农村宅基地的合理布局和面积控制，将采取措施对农村宅基地进行规范管理[7-9]。

为此，中央对农村土地管理制度进行改革试点，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）和国土资源部《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》（国土资发〔2015〕35号）文件，江西省余江县列入我国15个宅基地制度改革试点县之一。为此，余江县制定了农村宅基地制度改革初步方案并上报国土资源部审批，国土资源部于2015年批复了《关于江西省余江县农村宅基地制度改革试点实施方案的批复》函（国土资函〔2015〕404号）。鉴于此，笔者对余江县农村宅基地使用现状进行了调查，介绍了宅基地使用制度改革措施，并对调研结果进行了分析。

1 余江县宅基地使用现状

调查于2017年12月1—5日进行。调查了3个自然村：春涛镇罗坪村委会响水桥村（下称响水桥村）、春涛镇罗坪村委会夏家村（下称夏家村）和邓埠镇仪风村委会桥西殷家村（下称殷家村）。

调查发现这3个村宅基地都存在以下几种情况：①在村里存在一户一宅、一户多宅和多户一宅情况;②由于种种原因，存在着3～5代人在同一户口本上，事实上是几户;③祖先留下的房产由子女继承，但继承人的户籍不在本村。同时，按户计算，大多数一户一宅占地面积在120～240 m2。

响水桥村有149户577人，宅改前响水桥村宅基地133宗，面积2.3万m2，其中闲置宅基地14宗，一户多宅6户，超过240 m2面积12户。

夏家村共有274户1 071人，宅改前宅基地宗数234宗，面积8.79万m2，其中闲置宅基地30宗，一户多宅9户，超过240 m2面积15户。

殷家村组共有367户1 245人，宅改前宅基地宗数414宗，面积6.57万m2，其中闲置宅基地172宗，一户一宅242户，一户多宅101户，多户一宅12户，超过240 m2面积74户，面积6 204 m2。

2 宅基地使用制度改革措施

余江县制定的农村宅基地改革内容主要有宅基地无偿使用及有偿使用办法、流转和退出的办法，并结合村民自治、新农村建设等项目，制定了详细的管理措施。首先由县政府制定村庄规划方案，然后成立村民事务理事会，由村民事务理事会制定详细的宅基地管理办法，管理办法报村民委员会、乡镇人民政府、县人民政府批准，然后由村民事务理事会负责执行，上一级政府监督实行。宅基地使用制度改革措施包括有偿使用超面积的宅基地、宅基地流转、宅基地退出3个方面。

1 有偿使用超面积的宅基地

按照土地管理法，宅基地实行“一户一宅”，由各省（直辖市）制定“一户一宅”标准。余江县制定的标准为120～240 m2，多出的宅基地由村集体收回归村集体所有。明确户的标准：按户籍划分户，未成年的小孩不单独设户，按照未婚成年者为一户，已婚成年夫妇加上其未成年的小孩为一户进行划分。如户籍上3代同薄（户口薄，下同），甚至4代同薄的情况，则按上述标准实行分户。

制定了新建住宅需要申请宅基地的管理办法，在符合规划方案的基础上，按原有办法，申请并报相关部门批准后方可进行建设。对于超面积使用宅基地的及非本村集体户口者使用宅基地实行有偿使用，收取宅基地有偿使用费的有以下几种：①“一户一宅”有偿使用根据其超面积实行阶梯式计费。②对于“一户多宅”，其中一宅超出面积的，超出部分与多宅部分累计按照阶梯式计费;一宅未超出面积的，多宅部分全部按照阶梯式计费，不扣除一宅不足面积部分。③非本集体经济组织成员通过继承在农村占有和使用宅基地或原属本集体经济组织成员时取得宅基地的每年收费，超过150 m2以上的，每增加50 m2收费标准提高5元/m2。④精准扶贫建档立卡对象，五保户可经过村民会议或村民代表会议同意，给予减免。

宅基地有偿使用费由村民事务理事会负责收取，乡镇人民政府与村民委员会协助。宅基地有偿使用费主要用于旧村改造、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设、公共设施、公益事业及务工人员的务工补贴。

宅基地流转

2.2.1 流转方式和条件。

流转方式分为转让、抵押、赠与、置换等方式进行流转。其中受让人、承租人、受赠人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。转让方必须同时满足以下条件方可流转：转让方流转宅基地后在农村或城镇仍有合法住所，能保证基本居住需要，流转后不得再申请宅基地（“多户一宅”的除外）;流转的宅基地及房屋必须依法取得宅基地使用权，且产权明晰无争议;流转的宅基地及房屋必须符合土地利用总体规划、村庄规划;流转的宅基地不得擅自改变用途。而受让方应同时具备的条件（继承除外）为本集体经济组织成员并符合建房条件。

2.2.2 流转程序。

流转程序为申请、审查、审核、签订流转协议和变更登记。宅基地流转双方必须同时向村民事务理事会申请，经村民会议或村民代表会议同意后，村民事务理事会将申请流转双方的相关信息在该集体经济组织内部公示无异议的，报村委会审查;村委会对流转双方的资格进行审查，通过审查的报乡镇人民政府审核;乡镇人民政府农村村民建房管理办公室在接到申請后，组织人员对宅基地流转进行调查，符合条件的，乡镇人民政府采取办公会议形式集中审核，审核结果在政务栏公示;经乡镇人民政府批准后流转双方签订协议;受让方按照变更登记的相关要求准备资料，到国土资源部门申请变更登记。

2.2.3 流转收益分配。

流转收益分为房屋收益和宅基地收益，房屋收益归产权人所有，宅基地收益在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配，集体收益原则上不得低于同期分配宅基地交纳的最低价款的50%。宅基地出租收益按租金的20%上交本集体经济组织。

2.3 宅基地退出

2.3.1 退出方式。

宅基地退出方式采取了无偿、有偿和享受政府相关优惠政策3种方式。“一户多宅”不符合规划的多宅部分，户外的厕所、闲置废弃的畜禽舍、倒塌的住房、影响村内道路及公共设施建设的院套等建筑物或构筑物不登记、不发证，对“一户多宅”的多宅部分只登记不发证。①无偿退出。户外的厕所、闲置废弃的畜禽舍、倒塌的住房、影响村内道路及公共设施建设的院套等建筑物或者构筑物实行无偿退出;也可根据本村以往惯例，经本集体经济组织决策，按宅基地退出补偿标准进行补偿。为解决农村厕所问题，由村庄统一进行规划，建设公共厕所。对有畜禽舍用地需求的，由村集体经济组织按规划统一安排，村民在建设畜禽舍前须与集体经济组织签订协议，对闲置两年以上的畜禽舍，村集体经济组织将无偿收回。②有偿退出。“一户多宅”的多宅部分。符合规划的，鼓励通过协商在本集体经济组织内部符合建房条件的人员中流转;对无法流转但有退出意愿的，可实行有偿退出;“一户一宅”及“一户多宅”全部退出的，补偿标准上浮20%，但须提供有房居住的证明;非本集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地，如涉及到“多户一宅”的，在其他户都有退出意愿的情况下，原则上退出，按标准补偿。③享受政府相关优惠政策。全部退出宅基地到城镇居住的村民和符合宅基地申请条件而放弃申请资格到城镇居住的村民。政府相关优惠政策有优先租住本县保障性住房与可购买政府优惠的商品房。

2.3.2

退出补偿标准。

对自愿有偿退出的建筑物、构筑物按以下标准补偿：住房按建筑面积20～150元/m2补偿;厨房和厕所等辅助用房、畜禽舍、柴火间等可按占地面積10～30元/m2补偿，具体补偿标准也可由本集体经济组织根据实际情况与宅基地退出户协商确定。

2.3.3 退出程序。

①由申请人持以下材料向当地乡镇人民政府提出申请：自愿退出宅基地的申请表;土地使用证或权属证明材料;家庭户口簿及家庭成员身份证明材料;本集体经济组织意见及村委会意见;现居住场所的证明材料;全部退出宅基地的，还应当提交不再重新申请宅基地的承诺书。②乡镇人民政府对退出宅基地进行审核经审核符合本方案规定条件的，对宅基地状况、拟退出宅基地的面积进行调查，调查结果在本集体经济组织公示后，由申请人与本集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》。③乡镇人民政府将《自愿退出宅基地协议》以及有关材料报县国土资源局审查。④经审查符合本办法规定的，由县国土资源局报人民政府批准后，注销土地使用权证。⑤宅基地退出户按照协议在规定期限内腾出现有房屋，并将建筑物、构筑物清除，或签订放弃建筑物、构筑物协议书后，申请房屋处置验收，由所在乡镇组织村干部和村民事务理事会人员进行验收，验收合格后领取房屋处置验收合格单。乡镇对推出的宅基地进行登记造册。⑥宅基地全部退出凭验收单及《不再申请宅基地承诺书》办理购买政府优惠商品房相关手续。

2.3.4 资金管理。

村民退出多余的宅基地，退出来的宅基地归村集体所有，由村民事务理事会对退出宅基地上的建筑物、构筑物组织拆除，平整土地，再按照规划，对退出的宅基地实行宜建则建、宜耕则耕、宜林则林。

3 调研结果分析

通过对响水桥村、夏家村和殷家村调研发现，它们都成立了理事会，制定了村庄规划、宅基地管理章程，这3个村处于宅改实施的不同阶段。

3.1 响水桥村

响水桥村处于宅改的初期阶段，拆除了多出来的、不符合规划的老旧建筑，但还未清理余土、砖块，村内遍布大量由于拆房而得的砖块，如图1。经统计，响水桥村无偿退出宅基地80宗，其中退出房屋43栋，面积5 770 m2，附属设施37个，面积2 420 m2，使用宅改经费5万元。

3.2 夏家村

夏家村处于宅改的中期阶段，拆除了多出来的、不符合规划的老旧建筑，而且清理了余土、砖块，如图2。经统计，夏家村无偿退出宅基地82宗，其中退出房屋80栋，面积11 800 m2，附属设施2个，面积170 m2，并且清理余土、砖块600 t，已使用宅改经费8万元。

3.3 殷家村

殷家村处于宅改的后期阶段，殷家村已经拆除了多出来的、不符合规划的老旧建筑，清理了余土、砖块，修建了村道，完善了各项基础设施，并建造了村馆史介绍村民历史文化、卫生计生服务室、养老院（图3）。据统计，殷家村无偿退出附属设施53个，面积4 259 m2，有偿退出宅基地109宗，其中房屋86栋，面积14 625 m2，附属设施23个，面积1 851 m2。有偿退出补偿82户41.87万元。收取有偿使用费户数74户，金额8.95万元。清理了余土、砖块4万余吨，新修建道路约3.9 km，沥青路面约6.0 km，已使用宅改经费约32万元。

通过宅基地改革，这3个村的宅基地可利用的面积增多，通过村庄规划使得村庄建设变得有序，基础设施不断完善，人民的生活更加便利，为建设美丽乡村奠定了坚实基础。

然而面临的另一问题是如何有效、合理地利用多出的土地，即盘活土地资源（资产），这是个非常重要的课题。

按传统观念，祖宅（含宅基地）可以继承，但现行法律只允许继承房屋[10-11]，对于房屋下的宅基地拥有使用权，并且这种使用权以地上附着的住宅的自然寿命为限，即房屋自然毁损消失时，宅基地的使用权也随之灭失[10-11]。余江县对于继承而得的宅基地实行有偿使用，但这样的做法没有得到民众的认可，积极配合的人不多。对继承而来的房屋收取宅基地有偿使用费用并没有法律依据，实行的难度很大，并且这种作法也会降低农村土地的使用率，所以笔者并不赞同这样的做法。

当然，这还牵涉到另一个问题，即养老。事实上，无论是江西还是其他劳动力输出省（市），农村的房屋（含宅基地）成了无业者的居住地，该村有劳动能力者几乎全部外出务工，只有在节假日或找不到工作时才会住在农村，村里的常住人是老人以及由老人照看的小孩。由于教育方面的原因，小孩到了入学年龄后都进城上学。可以说，农村是养老的场所，工作在城镇而养老在农村成了户口在农村这类人的现状，也是将来的一种趋势。

如果按余江的做法和当前土地法的要求，在农村出生，之后因上学、工作等原因将户口迁出农村者不能再回农村生活，其结果将是农村新生代的人都将离开农村，长此以往会严重阻碍建设新农村，这显然不符合农村的发展趋势。

一些出生在农村且户口不在本村的人，大多数已在城市工作和买房。如果让这部分人回来养老，把城市里的房子让给下一代居住，不仅可以缓解城市建房的压力，而且减轻了下一代人的购房压力。

应开辟渠道让愿意还乡的本村人（户口不在本村，在本村出生）回家养老。在进行城市化、城镇化建设过程中，一个新的现象已在中国大陆出现，就是与城市化逆行的“逆城市化”。“逆城市化”是城市人口向农村和小城镇的回流，人口的回流必然意味着资源的回流，逆城市化现象是农村发展的一个契机，关键是采用何种适当的政策加以引导，以使逆城市化所带来的资源回流发挥最大效用，最大限度地促进城乡统筹发展[8]。目前回流的人口中，以老年人居多，出于思乡情节或者其他原因愿意返乡养老，顺应了农村的发展趋势，他们回乡以后不仅可以带来资金，还可为农村改革与发展出谋划策，从而推进改革的实施。

4 小结

通过分析与研究，得出如下结论：

（1）成立理事会、制定村莊规划和宅基地管理章程、投入前期资金是农村宅基地改革顺利实施的前提与保证。余江县是由县政府财政投入来满足前期资金人需要。

（2）大力宣传法律，让农民明白土地是公有的，宅基地是村集体所有，而不是个人所有。这是顺利实施农村宅基地改革的必要条件。

（3）按规划建房的理念得到认可，宅基地乱象得到遏制。按规划建房，防止乱占耕地现象，事实上规划后政府出资铺设了道路，村民也愿意在道路旁边建房，而不再去耕地上建房，通过制定规划使得农村的建设更加有序，村庄面貌更加整洁。

（4）土地法中的“一户一宅”得到认可，建房管理得到规范。凡是要建房的，需要先向村民小组申请，经村、乡（镇）两级政府批准，并报县主管部门备案后，在规定的地段建房，面积不再超标，使得农民更加有序地利用土地，也使得村内的宅基地分配更加合理。

（5）对于继承得来的宅基地，收取使用费没有法律依据。相反，应该鼓励在农村有老宅的人退休后回村养老。

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