公益诉讼林法律制度探析

文 沈宗紧

公益诉讼林制度是指人民法院在裁判过程中，为了发挥人民法院环境资源审判的救济和修复功能，将环境破坏者赔偿的生态损失及自愿交纳的生态修复费用于植树，修复、改善被破坏的环境，以维持生态环境的总量平衡的制度。

随着生态文明建设的不断推进和我国公益诉讼制度的建立及发展，司法审判工作对打击环境违法犯罪、防治环境污染及生态修复等都发挥了重要作用，其中公益诉讼林制度就是非常有益的尝试。

公益诉讼林制度概述

公益诉讼制度

相对于私益诉讼而言，公益诉讼一般是指根据法律规定，国家有关机关、社会组织和公民个人，为了维护国家利益、社会公共利益，对相关违法行为向法院提起的诉讼。在我国目前的法律框架内，公益诉讼是由特定的机关、组织为维护公共利益而提起的诉讼，其目的都是维护公共利益，故而与个人或组织为了维护单方利益提起的诉讼相区别。

根据我国《民法总则》及《环境保护法》的相关规定，我国目前可以提起公益诉讼的主体为行政机关、检察机关和法律规定的社会组织，公民个人或法人并不具备提起公益诉讼的主体资格。

公益诉讼林制度

公益诉讼制度在我国处于发展阶段，环境公益诉讼也在不断发展之中。在环境公益诉讼审判过程中，各地法院都在积极尝试更具体的责任承担方式，在既有的一般刑事诉讼和民事诉讼要求责任者承担刑事责任和民事责任的基础上，创新出由责任者缴纳生态修复费、进行环境公益劳动、投放种苗、补植补种等方式，以期让环境司法工作起到更为立体的惩处、宣教作用。

云南省在没有明确规程的情况下，在探索环境公益诉讼这项新的制度的过程中，创造了多个全国第一：首创司法与行政联动执法机制，成立首个“环境公益诉讼救济专项资金账户”，建成首个“环境公益诉讼林”，首创“禁止令”和“专家证人”制度……其中，公益诉讼林制度是指人民法院在裁判过程中，为了发挥人民法院环境资源审判的救济和修复功能，将环境破坏者赔偿的生态损失及自愿交纳的生态修复费用于植树，修复、改善被破坏的环境，以维持生态环境的总量平衡的制度。其意义在于通过环境民事公益诉讼，让污染、破坏环境的侵权人赔偿其给社会环境公共利益造成的损失，加大其违法生产的成本，修复受到污染、破坏的环境，弥补环境行政执法、刑事司法之不足。

以“昆明环境公益诉讼林”为例，法院在环境公益诉讼审判过程中，通过判决方式确定由环境违法案件的侵权人缴纳相应的环境修复费，并按照《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》相关规定缴存至环境公益诉讼救济专项资金账户。再由昆明市中级人民法院、原昆明市环保局、安宁市人民法院、安宁市林业局、原安宁市环保局、安宁市国土资源局和八街街道办事处在安宁市八街街道办事处原车木河村车木河水库旁建设公益诉讼林。具体由安宁市林业局负责组织实施，并按照植树设计方案的要求组织验收。昆明市中级人民法院、原昆明市环保局负责检查、指导，安宁市人民法院负责监督落实，确保造林质量。

公益诉讼林制度法律分析

第一，缴纳生态环境修复费用于建设公益诉讼林是民事责任承担方式的具体化和创新。

根据《刑法》第三十三、三十四条之规定，承担刑事责任的方式有：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；罚金、剥夺政治权利、没收财产。本文提及的缴纳生态修复费并不属于上述包括罚金在内的任何一种刑罚责任，也无法通过刑事诉讼程序解决。同时，缴纳生态环境修复费也与行政处罚中的罚款相区别。另外，缴纳生态环境修复费又与民事诉讼程序中由个人或法人居于私益受到损害而承担的赔偿责任相区别。因此，缴纳生态环境修复费是一种民事责任，且是基于公益受损而由责任主体承担的一种民事责任。

根据《民法总则》第一百七十九条之规定：“承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）修理、重作、更换；（七）继续履行；（八）赔偿损失；（九）支付违约金；（十）消除影响、恢复名誉；（十一）赔礼道歉”。《侵权责任法》也进行了相应规定，但均没有明确缴纳生态环境修复费、进行环境公益劳动、投放种苗、补植补种等类型的责任承担方式。但上述责任承担方式均可以理解为排除妨碍、消除危险、恢复原状民事责任承担方式的具体化和变通。

对此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进行了专门规定：其中第十八条规定“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”。第二十条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用”。

第二，公益诉讼林制度是对生态环境诉讼判决内容的具体落实。

在人民法院就生态环境修复费做出判决之后，并未确定具体的责任主体直接实施某一修复行为，即并不能直接达到修复环境的效果，而是需要由人民法院、提出诉讼的原告、环保部门、林业部门等协同开展工作，公益诉讼林制度就是对生态环境诉讼判决内容的一种落实方式。

公益诉讼林制度的发展及完善

实施主体

建立公益诉讼林，既涉及做出判决的人民法院，又涉及当地环保、林业等主管部门、环境公益诉讼救济专项资金监管单位，同时还涉及占用土地或林地所有权人的利益。因此公益诉讼林的建设不可能由某一主体单独完成。在案件量少，各部门协调顺畅的情况下，相应工作尚可有序推进，但如果案件激增，在各方权责不明确的情况下，公益诉讼林制度将很难推进实施。因此尚需通过尽快完善相关法律法规和操作规程加以规范。

资金来源及使用

根据《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》的规定：“环境公益诉讼救济专项资金是指市人民政府建立的对提起环境公益诉讼涉及的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用进行救济的专项资金。救济资金的来源有：（一）财政拨款；（二）人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金；（三）侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金；（四）存款利息”。截至2017年6月，昆明市已在安宁市、盘龙区、寻甸县、东川区、嵩明县建成了5个“环境公益诉讼林”。云南省高级人民法院提供的数据显示，生态修复资金账户入账541万元，支出526万元。其中，用于安宁公益林44万元、东川公益林49万元、嵩明公益林417.21万元。

据此可以看出，环境公益诉讼救济专项资金的来源和支出都比较单一，其中收入主要依赖人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金，无法满足日益增长的环境公益诉讼支出需求；支出则主要用于环境公益诉讼林建设，而环境公益诉讼涉及的调查取证、鉴定评估、诉讼费用支出几乎空白，不能起到环境公益诉讼救济专项资金的救济作用。因此，在扩充资金来源的基础上，不能将救助资金主要用于公益诉讼林建设，而应当大力支持公益组织提起诉讼时支付调查取证、鉴定评估、诉讼费、律师费等费用，从而形成行政机关、检察机关、适格的社会组织均能积极提起公益诉讼的局面，最终形成不断充实专项资金，同时有更多资金用于环境修复的良性循环，以充分保障通过司法审判推进生态文明建设的本质需求。

另外，专项资金使用情况的监督审计及公开、具体公益诉讼林建设的采购流程、资金使用监督、建设情况验收、后期管护及资金来源等都需要进一步规范和明确。

公益诉讼林的权属及管理

根据国务院机构改革的总体部署以及健全自然资源资产产权制度的要求，未来相应林地应当由自然资源部统一确权。由于目前公益诉讼林一般涉及的林地为集体所有，主管部门为林业部门，林地具体管护也是林业主管部门，相应林木的所有权人及受益人不明确，如相应林地将来通过采伐、旅游观光、生态补偿等方式取得收入将难以处理。因此，还需理顺公益诉讼林的土地所有权人、林地使用权人、管护主体、主管部门、收益权人之间的关系，确保公益诉讼林不但实现了生态修复的功能，还要与国家相应配套制度相衔接，甚至发挥更多的经济价值和社会价值。

综上，公益诉讼林制度是人民法院在审理公益环境诉讼过程中，在法律框架内进行创新的有益尝试，但亦存在诸多问题尚需探索和实践。在生态文明建设整体制度安排的基础上，需要法院、行政机关、社会组织的共同参与，不断总结经验及问题，逐步形成完善的制度并与自然资源资产产权制度等相衔接，甚至通过法律法规对相应主体及责任、资金、权属、流程等进行规范，方能取得长足发展。