关于我国农民工工资法律保障问题的思考

【摘 要】农民工工资的保障问题自21世纪以来一直成为各方关注的焦点。我国从立法、执法、司法等层面做出来不懈努力，取得显著成效。建议进一步紧扣工资保障问题的成因，做好专项法律援助工作，完善配套立法，加大农民工工资支付工作考核力度，落实失信联合惩戒。

【关键词】农民工;工资;法律保障

我国人均农地资源偏少，传统农业领域收入增长的潜力相当有限，农村剩余劳动力外出务工是缩小城乡差距、实现乡村振兴目标的重要手段。2003年来，农民工的工资拖欠问题纠纷渐成为社会关注的焦点，媒体时有报道。我国政府、司法机关为此做出来不懈努力，取得了瞩目成效。尤其值得肯定的是，近年来专门性的立法建设取得重大进展，国务院于2019年12月颁布了《保障农民工工资支付条例》（以下简称保障条例），这部将于2020年5月1日起施行的行政法规总结了过去十余年的工作经验，创新之处颇多。笔者拟从分析农民工工资拖欠纠纷原因入手，对保障条例的贯彻落实和其他相关法律的完善提出建议。

一、农民工工资拖欠纠纷产生的原因剖析

1.农民工自身文化素质等方面的原因。农民工工资问题属于经济纠纷，尤其是在纠纷大量发生的建筑领域，涉及到的法律关系千头万绪，这既需要劳动者具备一定的经济事务处理能力，又需要有较强的法律意识。然而我国2.88亿农民工，其平均年龄已达40.2岁，绝大多数为初中及以下学历，他们不太可能因为维权而去进行专门的学习。和支付责任方的工资拖欠纠纷产生后，正式意义上的渠道通常主要有两种：诉讼和仲裁。由于法律知识欠缺，及工作稳定性差、居所经常发生变化，他们往往不愿意选择正式渠道，因此极端手段时有发生。有人提出，“法律知识不足的问题可以通过聘请代理人的方式解决”。我国的法律服务队伍确实已经较为庞大：现有律师事务所2.6万余家，律师32.8万余人;基层法律服务所3.5万余个，基层法律工作者11.8余万人，但从农民工纠纷的个案来看，有两大因素制约了代理市场的产生。一是涉及的人均金额不多。笔者依据陕西省人力资源和社会保障厅2020年3月公布的“陕西省2020年第一批拖欠农民工工资黑名单信息表”进行了核算。公示涉及9个单位，共539名劳动者，被拖欠的工资合计1164万元，人均拖欠金额却只有2.15万元。这种诉争金额的案件，在我国绝大多数城市最低代理费已经超过5000元的情况下，是很难找到合适代理人的。二是调查取证难，制约了代理人的工作积极性。在实践中，经常有大量的不签书面合同现象。务工多靠口头约定，一旦纠纷发生，农民工难以争取自己的正当权益。

2.立法层面的原因。劳动法是社会本位法，对劳动者实行倾斜式的保护。如果农民工不能被认定为劳动者，那么其特殊保护地位就不能得到确认。而农民工就业的大量岗位由于其工作性质，长期处于“劳务关系”和“劳动关系”之间的模糊地带。比如建筑领域广泛的承包制、层层转包，人社部门接到农民工投诉后，首先就面临劳动关系认定的巨大难题。如果并非劳动关系，那么其一般不能不介入，而是建议由农民工通过民事诉讼程序解决。我国目前在法院审理劳动纠纷案件中，广泛援引的是劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》，即劳动和社会保障部发2005年12号文件。这一规定明确了三个从属标准，即“人身、经济和组织上劳动者从属于用人者”。

以建筑业的个人层层转包为例，第一，文件要求“用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格;”此条特征不符合。第二，文件指出，“用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动。”从现实看，农民工既有一部分严格受到管理的劳动，也有相当一部分独立性的劳动，和传统工厂、车间内的劳动相比，存在显著差别。第三，劳动者提供的劳动是用人单位業务的组成部分。此条特征基本符合。正是基于上述困境，一些国家在劳动关系的调整问题上实行多轨制，既有调整标准劳动关系的综合劳动法，又有调整特殊劳动关系的单行劳动法。其政策目标是尽可能地覆盖弱势地位的劳动者，提供不同程度的保护。这对我们的启示是，尽快进行立法的修改，回应社会变迁的现实，不再专注于传统的标准劳动关系。可以预测，如果劳动者的劳动关系得到快速认定，拖欠纠纷会大大减少。

3.行政执法及司法层面的原因。一是效率不高。一个普通的农民工工资拖欠纠纷，若仲裁、诉讼程序全部走完，通常是1年以上，甚至达到3至4年。二是长期以来城乡二元结构的影响，导致执法和司法人员对农民工待遇的认同存在偏差。他们认为农民工不是本地户口的居民，是流动人口，其保护职责主要不在事发地政府。长期以来，农民工的权益保护工作，在一些地方并未真正引起重视。一些国家机关工作人员对农民工缺乏感情，大局意识不强，仍将工资拖欠纠纷理解为简单的民事纠纷。他们的工作动力不足，紧迫性不强，其工作效果自然大打折扣。

4.转型时期企业组织管理、市场秩序层面的原因。市场经济是法治经济、是诚信经济。破坏法治、不守诚信，就应该受到市场的惩罚。关于建筑行业，我国多个法规明确规定，不允许非法转包，即不允许将传统的内部关系进行外部化处理。但事实上屡禁不止。工地上长期存在拖欠工资纠纷的总包企业，其后续投标活动并未受到限制。由于资金链条过长，留下农民工工资拖欠的隐患。还有，长期以来的垫资施工、人工费与材料费混同，亦加剧了解决问题的难度。

二、《保障农民工工资支付条例》实施前的保障工作回顾

2003年以来。我国为保护好农民工这个弱势群体，采取了以下措施。

1.修订了刑法、出台了相关政策、部门规章，进行了制度层面的探索。中央层面如：2004年劳动和社会保障部印发《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，2011年全国人大常委会的刑法修正案将“恶意欠薪”正式列罪。2013年，最高人民法院通过司法解释进一步明确了“恶意欠薪”刑事案件的法律适用标准。2016年国务院办公厅下发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，2017年底又印发了《保障农民工工资支付工作考核办法》。国务院在政策上力图通过强化考核，层层传导工作压力。在地方层面如：《江西省建设领域农民工工资支付管理暂行办法》、《武汉市建设领域农民工工资支付监督管理暂行办法》、《山东省保障农民工工资支付工作考核办法》，等等。

2.加强了行政执法和司法力度。典型的是在每年若干时间节点的集中执法、民事案件执行活动，起到了一定的震慑作用。如公示黑名单、集中宣判。依据媒体报道，仅在2019年12月的一个月间，全国各地共处理欠薪案件6654件，为8.1万名农民工追发工资近11亿元;向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件354件，公安机关立案侦查220件。

三、《保障农民工工资支付条例》体现的制度创新

1.保障工作的关口前移，以预防为重心。比如：农民工劳动用工实名制管理;颁发施工许可证前的资金到位情况审核;农民工工资专用账户管理;人工费用单独拨付制度;施工总承包单位配备劳资专管员;施工总承包单位用工台账制度;施工总承包单位存储工资保证金制度，等等。这些制度的落实有利于减少纠纷。而且即使出现纠纷，也能保证高效处理纠纷。

2.建立一方为主、多方协管的机制。首次以行政法规的形式明确县级以上的人社部门为责任机关和总协调机关，同时，也明确其他多个部门的协管责任。改变了过去协管部门只管业务、不管农民工权益保护的现状。尤其值得注意的是，条例还赋予人社部门银行账户查询权。在通常情况下，这一权力属于公、检、法等司法机关。

3.多种法律责任并存，以经济法责任为特色。由于司法权本身所具有的被动性、中立性和严格形式性等特征，追究工資支付方的民事责任是很困难的。至于追究刑事责任，就更为困难了。而经济法责任通常由行政机关予以追究，相对高效、操作程序亦相对简便。故，条例在经济法责任的追究方面创新较大。条例第48条规定，“用人单位拖欠农民工工资，情节严重或者造成严重不良社会影响的，……在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。”信誉减等、准入限制是典型的经济法责任。这一责任的落实将对违规的市场主体产生极大的震慑力。

4.强化了行政机关的职责，体现了以人民为中心的思想，为人民服务的宗旨。表现在行政责任的大量运用。例如，政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的，约谈地方人民政府负责人，给予行政处分;对施工总承包单位最高可处以10万元罚款。

基于以上分析，笔者相信，我国的农民工工资保障工作将会开创一个新的局面。

四、对农民工工资法律保障工作的建议

农民工这个群体离我们并不遥远，农民工工资纠纷频发的行业、领域也与我们每个人的生活息息相关。但是洞察其内在机理其实是一件难事。在中国知网的检索结果显示，探讨农民工工资保障工作措施的文章已为数不少，深入分析后能提出合理、可行对策的并不多。农民工工资拖欠问题是中国城市化大背景下的产物，其解决需要市场上的各主体提高认识、通力合作。对多种因素造成的结果，如果针对每一结果平均发力，可能不是解决问题的合理思路。笔者在第一部分对产生原因进行了论述。据此提出以下建议：

1.在加强农民培训教育的同时，重点做好专项的法律援助工作。前文已经分析，有偿代理模式存在较大困难。不妨修改现行的法律援助办法，放宽援助条件。建议将全部的农民工工资拖欠纠纷纳入援助范围。我国现有的法律援助资源是完全充足的。目前在县级以上行政区均设有专门的法律援助中心，乡镇（街道办事处）一级的司法所工作人员经过一定培训后也可胜任援助工作。

2.做好立法修订。《保障农民工工资支付条例》的出台是一个历史性时间，堪称里程碑。但是应该看到，深层次的问题还需尽快解决。建议全国人大对现行的劳动法进行修改，出台单行的劳动法，对灵活性就业、非标准劳动进行调整。因为这个领域的务工者正是农民工就业最为集中的地方。如果这么大一个群体都因为被归为“劳务关系”而失去倾斜式保护，这实质上有悖于劳动法的宗旨，也脱离了我国的国情。只有在“劳动关系”存在的大框架下，农民工才能获得更多的社会资源支持，尤其是来自行政机关的强力支持。

3.继续做好农民工工资支付工作考核工作，强化行政机关的职责。同GDP考核、生态环境保护考核、义务教育考核等工作一样、农民工工资支付工作也应该纳入县级以上领导干部的考核内容，尤其是在农民工相对集中的大中城市、沿海城市。国务院办公厅2017年12月6日发布的《保障农民工工资支付工作考核办法》将考核期定为2017年至2020年。也就是说今年是最后一年了。根据诸多专家对中国农业转移人口市民化的进程预测，本文建议考核可持续到2025年底。即延长五年。相信经过持续8年的奋战，工资保障状况会明显改善。

4.抓好条例规定的失信联合惩戒工作，促使企业改变用工模式。守信者处处收益、失信者处处碰壁。如此将倒逼用工单位预防、或积极解决农民工工资纠纷。鉴于全国范围内市场的开放性，笔者建议加快构建跨地区的、跨行业的和跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。

参考文献

[1]钱凯.农民工工资法律保障机制反思与重构[J].中国劳动关系学院学报，2014（6）.

[2]杜宁宁.农民工工资纠纷解决机构问题透视及优化[J].桂海论丛，2018（2）.

[3]杨鑫，吴振华.农民工工资拖欠的法律救济[J].西部学刊，2019（7）.

[4]王亚柯，谭中和.农民工工资拖欠问题为何“久治不愈”[J].决策探索，2019（1）.

[5]徐春燕.经济法视野下农民工社会保障制度研究[J].决策探索，2019（1）.

作者简介：

许静文，女，汉族，1997年生，湖北省黄石市人，主要从事会计研究。