论公共权力的边界界定

摘要：公共权力的产生是人类社会由野蛮社会进入文明社会的重要标志。公共权力作为社会整体的正式代表，自然享有了行使一种社会公认的权力。由于公共权力自身存在一种天然的扩张性，加上权力主体本身难以克服的自利性，导致权力越界的现象较为普遍。为了让公共权力的效用得到充分发挥，同时又能把它限制在合理的范围内，公共权力的边界必须是清晰的。

关键词：公共权力   私人权利   边界

一、公共权力的性质和特点

公共权力是人类社会长期发展所产生的一种特殊的权力形式，它是人类为有效维护社会秩序、满足成员需求、高效处理相关的公共事务而构建的。在公共管理及其相关的行动中，公共权力一般指由各级政府及其相关管理部门负责行使的权力，它产生的根本目的是有效处理公共事件、维护社会秩序和内部成员的共同利益。

（一）公共权力的性质

由于公共权力既包含整个社会的普遍利益，又包含掌权者的特殊利益，因此公共权力突出的特质就是，其既拥有公共属性又拥有特殊属性。这里所说的公共性，一般是指借助公共代表的名义，来履行社会管理的相关职能。在全球范围内，公共权力的代表一般都是各政府机构及相关部门，负责处理各种涉及到整个社会普遍利益的事务，例如为维护社会基本秩序和保证人们基本生存条件采取一些最低限度的措施。公共权力的“公共性”并不是说明它在实际生活的权力运行中能够真正代表社会整体的利益，也不能排除公共权力的掌握者利用权力推行有利于自己的公共政策，而不照顾全社会的普遍利益。这种“公共性”仅仅是说明公共权力在形式上是站在整个社会的角度来处理各种问题的。正是由于公共权力具有公共性，才使得公共权力与其他各种形式的权力区分开来。

一般我们所说的公共权力的特殊性，主要是指行使权力主体的特殊性，这个主体是由该社会中少量成员组成的，这些人不仅有各自的利益需求，而且其代表的阶层也有自身的利益需求，这就造成了这些人在制定或执行决策时，具有一定的价值取向及偏好。所以公共权力在运行的过程中必然会表现出一定的利益倾向，它有可能会成为一部分人实现其特殊利益的工具。这种特殊性也会导致拥有特殊利益的人或群体对公共权力有很强的占有欲，借此来对社会进行管理，进而使自身的利益得到实现。公共权力的公共性与特殊性是对立统一的，二者不可分割。公共性作为社会普遍价值和利益的代表，是公权力合理合存在的具体体现，而特殊性是社会发展阶段的内在要求，实现一部分人对另一部分人的管理。公共权力的双重性质也反映为了政治自身的复杂性，该权力的公共属性包含在其特殊性内，并必须通过有个别利益的人来制定相关政策措施来实现最终目标。

（二）公共权力的特点

第一，普遍性。公共权力是对全社会所有成员具有普遍约束力，而不是只对社会部分人存在约束作用。公共权力具有合法性，掌权者通过公共权力制定的一切规章政策，全体社会成员必须严格遵守。第二，强制性。公共权力在行使的过程中具有一定的强制力，这里所说的强制力，是指在施政对象不自愿的情况下，通过强力迫使其服从的力量。公共权力具有强制性也是实现社会有效控制的必要条件，如果公共权力不具有防止其他人为实现他们的利益而采取非法行动的能力，就无法实现其维护秩序的功能。第三，排他性，公共权力作为社会普遍价值和利益的代表，作为社会秩序的维护者和解决各种冲突的仲裁者，排斥其他同等权力的存在。第四，扩张性。公共权力是一种非常强大的力量，它是一种支配力量和控制力量，其中典型的就是强制力体现，使其有动用手段迫使目标对象必须服从的特征，这种特征决定了其属性，如果公共权力无限扩张或被某些群体滥用，其结果是非常危险的。第五，腐蚀性，公共权力对实施主体有一定的腐蚀效力，由于权力的拥有者自身也有一定的利益，因此权力主体总是时刻面临滥用不同权力的诱惑。

二、公共权力的边界

孟德斯鸠在《论法的精神》中阐述： “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” ①休谟提出了著名的“无赖假定”，强调“在设计任何体制和确定该体制中的若干制约、监督机构时，必须把每个成员都设定为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作”。②无论是孟德斯鸠的阐述还是休谟的假定都是针对滥用权力而言的，因为公共权力具有扩张性和腐蚀性，所以它在行使的过程中必须具有边界，以此来防止权力的扩张。

（一）私人权利

公共权力不能超越私人权利是公共权力的天然边界。英国首相老威廉·皮特在一次国会的演讲中提出“风能进，雨能进，国王不能进” ③的著名言论。这句话也体现了公权力和私权利之间必须有明确的界限，当然，不是说公权力不能进入私领域，公权力进入私领域有一个原则，那就是“非请莫入”。在任何一个法治国家，不经主人允许进入别人的家庭，都是对人的尊严的极大侵犯，也是对人的安全的极大威胁。因此，即使是执行公务，也必须履行严格的法律程序，因为家是公民最基本的活动场所，它是公民权利及人身活动自由的典型代表。社会设立公共权力的目的就是保护社会成员的生命安全、财富安全及其追求幸福的各项权利，使每个社会成员免受非法侵犯。假如社会成员没有家的安全，其他权利就无从谈起。英国学者约翰·密尔也阐述过私权和公权的界限问题。他把个人的私权视为个人自由，公权一定要在不伤害私权的基础上行使。任何公共权力的行使都不能超越私人权利，公共权力必须要以私人权利为边界。

（二）制度设防

在政治生活中，每个人都是自私自利的，假如每个人都无私奉献，政府机构便失去了存在的价值，各项规章制度也毫无意义。人类的期望不应以当权者的善良为基础，而应借助制度安排有效防范人性恶的一面。我国各级公职人员长期以来给社会的形象主要是有远大理想、品质高尚、没有个人利益和敢于自我牺牲的道德主体，公职人员的个人利益会无条件的服从集体利益。这种观念同时也是受到了儒家传统文化的影响。尽管对权力这样解释非常不切实际，但却可以满足在战乱时期群众的期望值，顺应大多数人的愿望和心理需要。人们从战争状态进入和平生活，不可避免的会面对世俗与功利。在传统的自律观念引导下，一旦发生政治人物权力滥用、以权谋私、办事不公等现象时，人们往往会把原因归结为道德信念不强，政治觉悟低，而将约束机制的作用给忽略了。

历史事件反复表明，单靠自律无法有效约束公共权力主体，因此其以权谋私的做法也根本不可能杜绝。道德自律的力量是微小的，道德约束是要靠掌权者内心的荣辱感来实现的，随着经济的快速发展，权力主体在巨大的经济利益面前，道德自律是一种难以实现的事情。随着我国经济体制的转变，在经济层面，以权谋私现象日益多发，随着经济活动的增多而泛滥。纵观各类贪腐案件，无论其以哪种形式出现，其本質都是以手中的权力来谋取个人或群体的私利。权力主体也是具有自身特殊利益的个体，他并不会因为掌握权力而改变其经济人的性质。

腐败案件的多发表明，我国在公共权力约束相关机制建设方面，尚且有很多不足，对公权力的监督机制也不健全。失去制约的权力一定会出现腐败的后果，这是由权力的特性造成的。只有通过制度设防，才能有效的保证权力不被滥用。

三、结语

公共权力天然大于个人权利和其它社会组织的力量，公共权力如果没有边界，没有必要的监督和制约，就容易越轨运行，就会出现侵犯个人权利、过度干预其它社会活动等情况的发生。为了防止公共权力的滥用，必须加强对权力的监督和约束，使公共权力变成有限的、相对的和可控制的权力。公共权力有明晰的边界，在运行时才会有法可依，才会做到法无授权不可为。

注释：

①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，1987年，第154页。

②[英]休谟：《人性论》，北京：商务印书馆，1998年。

③[英]威廉·皮特：《论英国人个人居家安全的权利》，1763年。

参考文献：

[1]周光辉.论公共权力的合法性[M].吉林出版集团有限责任公司，2007.

[2]蒋菲.关于农民私人权力与公共权力界限研究评述[J].政法论坛，2014，（10）：161.

[3]钱容德.依法治国的着力点：明晰权力边界[J].科学社会主义，2015，（06）.

（作者简介：黄屺鑫，工作单位：辽宁师范大学政府管理学院，研究方向：国际政治。）