影响农村土地“三权分置”的要素与路径选择浅谈

于林可

【摘   要】 2016年10月份中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了农村土地实行“三权分置”的文件。十九大报告中明确要求，应该持续健全承包地“三权”分置制度。它在一定程度上加快了农村地区的土地流转，深入改革农村土地制度，完善农村土地产权制度，稳步促进城乡融合发展。然而它也受到了多种因素的制约和影响。应该深入地分析这些问题，并从理论层面提出相应的解决路径和应对策略。希望这些内容能够起到抛砖引玉之效。

【关键词】农村土地;三权分置;路径选择

[Abstract]  In October 2016， the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council jointly issued the document on the separation of three rights in rural land. The report of the 19 th CPC National Congress explicitly called for the continuous improvement of the system of separating the "three rights" of contracted land. To a certain extent， it has accelerated the land transfer in rural areas， deeply reformed the rural land system， improved the rural land property rights system， and steadily promoted the development of urban-rural integration. However， it has also been restricted and influenced by many factors. These problems should be deeply analyzed， and the corresponding solutions and coping strategies should be put forward from the theoretical level. I hope these content can play a role in attracting jade.

[Keywords]  rural land; separation of three rights; path selection

自改革開放以来特别是进入新世纪以来，国内农村地区经济社会不断发展，农业现代化不断提速，城乡融合发展水平日益提升。为了更好地适应和促进农村经济的发展，农村土地中办以及国办于2016年联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，大力改革土地产权制度，实施了土地所有权、经营权、承包权“三权分置”的制度。

1  农村土地三权分置政策及重要意义

农村土地三权分置指的是，在恪守农村土地所有制的前提下把土地经营权以及承包权分置，详细来讲是分离了土地的所有权、使用权以及承包权。学者划分了土地经营权以及承包权的权利内容，认为土地承包权涵盖了退出权、收益权、占有权、分离对价请求权承包地位维持权、继承权。土地经营权涵盖了处分权、占有权、使用权以及收益权。十八届三中全会颁布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关政策来看，它从政策层面对土地的经营权以及承包权进行了分离，向上述两权依次赋权：承包农户享有对承包土地的承包权，也就是收益权、使用权、占有权以及流转权，经营农户享有对流入土地的相应经营权，也就是担保权以及抵押权。承包权重点涵盖了退出权、继承权、征收补偿获取权、分离对价请求权、承包地位维持权等。经营权重点体现在在承包地开展自主经营生产的权利，对经营权实施入股、抵押等权利[1～3]。

它是解决“三农”问题的主要措施之一，落实和执行三权分置制度，能够调整各方之间的利益关系，协调农村地区的产权结构，激发农民群众的生产积极性，切实增加农村土地的使用效率和质量，加快流转农村土地，增加村民收入，促使农村经济实现高质量发展。然而在实施农村土地三权分置政策的过程中，依旧会受到多种因素的影响和制约。

2  影响农村土地三权分置的重要因素分析

2.1  缺乏完善的三权分置制度机制

大部分村镇在开展土地流转的过程中，因为不具备完善的、系统化的运行机制作为引导，无法规范地进行土地流转，对土地流转的实效性产生了影响。而且，不少乡镇政府没有设立土地流转方面的负责机构与主管部门，未能和相关村镇制订切实可行的三权分置实施政策以及方案，无法为三权分置制度的落实提供合理的配套政策和制度体系。而且，各级政府尚未密切联系起来，未能从整体上充分地土地流转机制的积极作用。再者，土地流转信息无法得到有效的传递，信息时效性无法得到保障。因此，为了更好地实施和贯彻三权分置制度和政策，应该制定和健全相应的机制体制和制度规则。

2.2  土地流转信息的及时性无法得到保障

从国内土地流转的情况来看，很多地方无法有效地保障土地流转信息的时效性。在这种情况下，大部分农民不能更好地流转自己空闲的土地。再就是不少地区尚未组建起有效的土地流转中心或市场，很多农民都是从政府部门的相关机构或者企业获得一些土地流转的供求信息。这种获得信息的途径非常单一化，对土地流转的实际效果造成了不利影响。村民和种植大户、用地企业之间的合同内容、沟通效果以及次数等，会对村民获得土地流转信息的质量以及数量产生较大影响。所以只有建立健全土地流转信息中心或者市场，才能有力地落实和执行三权分置的相关政策。

2.3  农民缺乏完善有力的社保机制，影响“三权分置”进程

农村土地长时间以来担负着农民生活保障以及生产经营等诸多功能。然而如今化肥、种子等原材料价格不断涨高，种粮边际成本日益增加。虽然国家对粮食实施了直补政策，然而国家补贴与不断增加的种粮成本之间差距甚小，导致不少农户纷纷外出打工，将自己的承包地留给老人种植，效率低、规模小;部分情况下至废弃耕地或者抛荒。一般来讲，农户如果在进城务工前流转出自己的土地，即可得到相应的农地租金。然而由于受到现行户籍制度的制约，农民不能享受到城镇居民那般的良好福利支付和社会保障。他们有着根深蒂固的“种地防老”理念。他们害怕土地流转后“不再是自己的承包地了”，所以不情愿冒险流转土地，对“三权分置”非常不利。在这种情况下，农村种植大户、企业等无法有效地解决土地小规模、碎片化的经营生产难题，不能稳步提升农业规模化生产经营的能力和水平。

3  提升农村土地三权分置实施效果的路径选择

3.1  建立完善三权分置的相关制度体系

为了顺畅有力地实施三权分置政策，相关国家机关应该强化制度体系建设的力度，各村、镇政府要制定科学具体的实施方案。如四川省下属的崇州地区重点采取了农村土地承包经营权方面的股份合作社机制，相关合作社社员能够通过土地入股的方式，聘请专业技术人员进行管理，实施了订单种植模式。从这种制度体系下来看，它有效地增加了规模化种植粮食作物以及经济作物的效益。各级政府要持续健全土地流转方面的机构以及部门，如改进国土资源机构的相关科室配备和建设，细化他们管理土地流转的职能，以增强他们的行政管理能力。在这套制度有效运行的过程中，应该高度重视其中的风险。在这种情况下，政府部门应该联系开展开办此类业务的保险公司，协商土地流转过程中可能遭遇的租金风险，和相关农户订立土地流转保险的协议，以实施针对性的风险防范制度，确实维护流出土地的相关农户的合法利益，协调相关产权主体之間的经济利益关系，切实增加广大农民参与土地流转的主动性。为了公正公平地开展土地流转活动，政府机构要完善土地流转信息公示机制，公平公正地开展土地流转工作，稳步推动土地流转市场的可持续发展[4～6]。

3.2  构建与完善土地流转市场服务机制

在充分尊重农民意愿的基础上， 结合各地区基本信息和农业发展的实际情况， 合理灵活的安排土地的流转形式、流转期限、流转规模， 因地制宜促进农村土地健康有序的流转[7]。只有合理地利用土地流转信息，才能增强农村土地流转的实效性。所以，应该加速健全和实施土地流转市场服务制度和政策，为更好地实施三权分置政策提供可靠的信息支持。各级政府应该共同打造地流转服务平台，在各个乡镇组建相应的土地流转中介服务场所，健全流转信息库，让农户及时获取相关信息，开展土地评估以及咨询鉴证等。而且，各地区要组建乡村、乡镇、县级、市级、省级的土地流转信息网，为农户提供有效的、最新的土地流转信息。它也便于削减交易成本，让农户更迅捷地做好土地转包、出租、交易等工作。

3.3  完善健全农村保障体系

长期以来，土地被农民当成了自己的“命根子”，农村土地为他们安身立命奠定了坚实的基础。虽然我国已经基本形成了农村社会保障机制，然而保障力度依旧非常薄弱，土地依旧担负着保障农民基本生活和养老的重要功能。在这种情况下，中央政府以及地方政府首先要统筹考虑财政收入稳步升高的情形，制定完善以及保障农村养老、医疗、卫生保险等方面的制度和机制，切实削减农民群众的生活负担以及精神压力。其次，地方政府部门应该充分地发挥自身的带头作用，为广大农民富余劳动力专门开展相关的职业技能培训和教育活动，在培训过程中应该最大限度地关注他们的文化水平，尽可能以通俗易懂的方式方法指导他们开展多元化经营以及科学化生产。要稳步推动农业和第三、第二产业之间的融合发展。再次，应该健全农产品意外灾害险，打造防范农业风险的制度保障。因为农产品种植受到市场风险以及自然风险的较大影响，因此应该全方位地研发农产品意外灾害险，它可以充分地保障广大农地流转农户以及农地经营者的切身利益。第四，如果农户流转出自己的承包地，然后进城务工，应该切实促进城乡融合发展，为他们提供普惠性的教育、医疗资源，切实解决城务工决农户的子女入学难的现象。让进城务工农民工切实享受城里人同等的待遇以及福利，让他们更好地融入到城市生活中，在城市中发展和定居。

4  结语

实施农村土地三权分置政策，在破解“三农”问题的过程中发挥着关键性的作用。虽然眼下这项政策的实施中受到了诸多方面的影响，存在着诸多障碍以及瓶颈。为此要强化三权分置政策的普及和宣传工作力度，为落实三权分置制度提供完善的配套体系以及制度，加速构建土地流转市场服务机制，合理科学地实施土地流转等，持续充实与完善三权分置制度的具体形式，使其实施效果循序渐进地获得理想效果，促进现代农业以及生产力的更大发展。

参考文献：

[1] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[Z].2016.

[2] 李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2016（4）：49-55.

[3] 王露.四川省三权分置政策实施的瓶颈与对策[J].中国市 场，2018（13）：74-75.

[4] 郑兴明.农村土地管理制度优化研究——以城镇化与农民市民化的协同发展为视角[M].北京：人民出版社，2015：143.

[5] 姜蕾，姚睿，倪璇，等.皖南丘陵山地地区农村土地流转障碍因素浅析[J].西部资源，2016（1）：6-7+10.

[6] 刘勇.构建新型农业经营体系的现实困境与路径选择[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2014（3）：23-26.

[7] 张樱馨，钱 力. 农村土地流转绩效评价及对农业产值的影响分析——以安徽省16个市为例[J]. 黑龙江八一农垦大学学报 2018，30（04）：138-144.