国有资产转让及承租人优先购买权的冲突及解决

【摘 要】 实践中，当国有企业的房屋在进行实物房屋建筑的资产转让时，如果房屋处于已经出租的状态，在履行转让程序时便会出现国有资产转让进场交易制度与承租人优先购买权制度的冲突，导致资产转让过程中出现一些程序上的争议和难点。本文将就承租人优先购买权与国有资产转让冲突产生的立法根源、冲突的表现形势以及解决方式进行探讨，为化解矛盾冲突探讨可能的路径，在二者的价值取向之间寻求平衡点，并就实施程序中可能存在的问题进行简要分析。

【关键词】 国有资产 优先购买权 冲突解决

一、承租人优先购买权与国有资产转让的立法冲突

承租人优先购买权的主要法律依据为《中华人民共和国合同法》第230条的有关规定以及最高院的有关司法解释。其规定的核心要旨在于保护承租人对房屋使用权的一种已得利益，在房屋的所有权面临变动时，承租人有为了维系使用的稳定而在同等条件下优先购买的权利。

本文所指的国有资产转让是特定意义上的国有资产转让，即除了国有资产无偿划转、产权转让、增资行为之外，仅仅限于国有资产中已处于租赁状态房屋的公开转让行为。其主要法律依据为《中华人民共和国企业国有资产法》（2009，以下简称《国资法》），《国资法》对国有资产的交易程序中规定了诸如论证、评估、披露、进场交易等特殊流程环节，突出了进行国有资产转让时需要履行相关审批程序以及并且按照竞拍等模式进行，该规定的立意在于防止国有资产流失，保障国有资产在交易中不出现价值的折损与流失。

从上述可知，二者在立法时的目的和价值倾向是有所不同的，在相关实务中，关于承租人行使优先购买权是否必须“进场交易”、是否必须完全遵循国有资产转让“竞价方式”、行使优先购买权的“同等条件”是否受到国有资产转让“受让方资格条件”的限制等问题法律并未给出明确说明，不同地方对于涉及到相关问题的规定也不一致，有要求对租赁关系“妥善处置”、或对租赁情况予以“披露”，但都并未进一步涉及到承租人是否参与进场交易等有关承租人优先购买权的实质问题，仅在部分地方有规范要求应当在租赁期满后再进行转让[1]，这样的模糊的规定带来了很多实际中的争议点和困惑，例如：若承租人由于未经正式通知而导致没有参加进场交易，是否意味着放弃或失去优先受让权？承租人未参加进场交易而在进场交易竞价结束后提出按最高竞价行使优先购买权是否应该得到支持？

有观点认为，为解决上述问题，承租人的优先购买权在面临国有资产转让时可以的类推适用有限责任公司股东的优先购买权的有关规定。具体来说，在有关法律中针对“有限责任公司股东的优先购买权”的部分的主要规定可以概括集中到两个层面：（1）原股东对于优先购买权的行使意向应当进行充分的披露，并且所披露的信息应该是真实有效的;（2）原股东按照法律规定享有和行使优先购买权。这些规定所传达出的意思至少可以类推理解为，在国有资产转让中，若有涉及到优先购买权的行使问题，应当按照法律的规定进行，将优先购买权人也纳入交易对象中进行综合考量，但是经过披露后承租人如何行使优先购买权的问题法律依然没有给出明确的规定，所以类推适用有限责任公司股东的优先购买权的有关规定仍然会有很多争议和难点尚待解决。

二、承租人行使优先购买权“进场交易”的必要性论证

关于承租人行使优先购买权是否需要“进场交易”这一问题，相关法律中并未给出明确要求，虽然有的地方产权交易所对此有一定的要求，但是学理上仍然存在探讨的空间。笔者认为，承租人行使优先购买权以具有一定的必要性，理由如下。

1、交易成本对于参与交易当事人的影响。一般情况下，交易成本是衡量某项交易是否能最终符合交易期望的重要考量事宜。由于国有资产转让招拍挂程序中需要履行申报、竞价等程序，对于竞买人而言，其交易成本显然大于一般正常市场的公允交易成本。若承租人行使优先购买权不需要“进场交易”，对于一般竞买人而言，就会出现相较之下实际付出了更多的交易成本，且竞买顺序相同情况下优先于自己获得标的物的竞买者，这显然对于一般竞买者来说是一种变相的不公平，对其参与竞买的热情会带来一定影响。

2、国有资产转让程序中的有关要求导致承租人行使优先购买权难以在场外进行。国有资产转让中，无论是交易各方还是产权交易中心都面临着合规的要求甚至监察的压力，由于法律没有规定承租人行使优先购买权是否一定需要“进场交易”，也没有规定可以类推适用的例外情况，在实务操作中想要各方接受承租人在场外即可完成交易势必会引发在执行程序上产生很多问题或争议。不仅如此，整个竞拍程序核心目的是为了让出价最高者竞得，若脱离场内交易的框架，很可能会导致在竞买过程中出价的最高方最终没能成功竞得标的物，其后续的若想提出异议或者寻求权利救济的手段又缺乏相应的法律支撑。

3、承租人在租赁时应当对于标的物以及自身权利的特殊性有所认知。国有房屋的承租人，在租赁合同订立时或者合同履行中就意识到或应当意识到租赁标的物在所有权上的特殊性，那么相应的，优先购买权作为一种依附于租赁关系而衍生出的权利，其势必会受到租赁特殊性的影响。即承租人也应当会意识到所租赁房屋在面临转让时需要履行的程序与正常市场交易是有所不同的。因此，在这种已有认知下，其仍选择行使优先购买权也就意味着其接受了国有资产转让中特殊的程序要求，应当参加“进场交易”

三、承租人行使优先购买权与国有资产转让在履行程序中的冲突及解决

（一）、关于“进场交易”方式的冲突体现

如前文所述，《国资法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》等法律法规并没有规定承租人行使优先购买权是否也必须在产权交易场所进行，也没有规定行使优先购买权以何种方式进行。

在一些地方的产权交易所制定的交易规则或发布的公告中，往往要求承租人根据挂牌条件的要求报名参与受让，逾期或未按照要求办理报名手续的，视为自动放弃优先购买权，此类具体行政是否属于不当的扩大解释以及能否达到排斥承租人法定优先购买权的效果，仍然值得讨论。按照有关司法案例[2]中的裁判要旨：承租人优先购买权等有关权利的丧失与获得并非是由产权交易所进行判断，交易所也无权进行裁量，其自身制定的交易規则不能够等同于法律进行适用，因此，承租人未按照交易所的规则参加交易并不能视为放弃优先购买权。

不仅如此，如果要求承租人必须参与进场投标才能行使优先购买权，按照法律规定和现实状况，承租人是无法提前获知其他投标方的竞标方案的，在此情形下，其投标的行为也仅仅成为了保护优先购买权不丧失的程序要件，而不是其实现权利的程序要件。因此，承租人以何种方式参与“场内交易”是一个更加值得探讨的问题，要做到既能符合进场交易的程序要件，又能在实质上对承租人行使权利提供必要的便利。

（二）、关于“进场交易”形式的冲突解决方式

1、追寻意思自治下的解决路径

法律赋予承租人行使优先购买权的权利也即意味着赋予其不行使优先购买权的权利。实践中，一些地方的产权交易场所也会在交易之前要求转让方征求并且取得承租人放弃优先购买权的书面材料，并且该书面材料也成为了交易备查文件进行公开。这种做法虽然旨在进场交易进行之前对于承租人行使优先购买权的问题进行先期解决，但是也仅仅适用于承租人愿意放弃自身权利的情形下。并且这种做法还导致了一个具备争议的后果，即若承租人不放弃优先购买权，转让方可能难以顺利进行场内交易。

如果在承租人明示不放弃权利的前提下或者是否行使权利处于待定不明的状态，可以在寻求尊重当事人意思自治背景下进行先期处理。成熟的做法是在与承租人签约前就将有关放弃优先购买权或者不享有优先购买权情形的条款予以考虑，并加入到租赁合同中，方便处理后续因为优先购买权而产生的问题。

此外，若承租人没有放弃优先购买权的意愿，为了兼顾优先购买权的保护和国有资产转让中的程序要求，可以在租赁期尚未结束且国有资产进场交易程序履行之前进行协商沟通，在避免后续交易障碍和纠纷的前提下，转让方与承租人双方之间明确约定：承租人同意遵照有关国有资产转让中的程序及实体要求进行“进场交易”，行使自己的优先购买权，若在竞买过程中因为承租人自身不履行有关程序或者经过竞买程序而最终未能成功竞买的，承租人对于此结果表示认可和接受，不会提起自身权利受到侵害的诉求。

这种约定兼顾了国有资产转让中的程序要求与承租人优先购买权的保护，在避免国有资产损失以及促成交易公平上有着较大优势，将承租人按照一般竞价者一致看待也有利于实际操作中按照统一的程序进行交易。但是这种方式也面临着一定问题，即，此情形下承租人要想最终成功竞购，必须满足所设置的受让方资格条件（如有）并且几乎成为最高出价方，这与未享有或者放弃优先购买权事实上相差无几，且建立在承租人自身实力强劲的基础上。某种程度上而言，这种约定实质上还是承租人的一种妥协与退让，在没有相关法律文件出台之前，其蕴含的价值追求是否正确以及解决方式是否合理仍然有待商榷。

（三）、关于“竞价方式”的冲突及解决

国有资产进场公开竞价按照规定可以采取的拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，然而拍卖竞价方式与承租人行使优先购买权是存在一定冲突的，拍卖作为一种受到法律规制的交易方式，其核心是创造并维护一种公平的竞价方式，以最高竞价促成交易成交，传统拍卖中对于优先购买权人参加竞拍的，采取的是确定最高价后向优先购买权人询价的模式。若按照传统拍卖中关于优先购买权人的处理方式进行，很可能会导致承租人与其他具有较强烈竞购意愿的竞买者在询价环节反复拉锯，导致整个程序繁琐，影响交易的效率。不仅如此，承租人也因为缺乏对竞拍情况的了解而处于一种信息不对称的劣势中。不仅如此，拍卖成交的合同乃是诺成合同，拍卖师落槌之刻即表示成交，合同生效，如果落锤后承租人欲行使优先购买权，势必导致与先前已完成竞拍的产权交易双方产生冲突。

为了解决拍卖竞价中关于行使优先购买权存在冲突的问题，笔者认为实际拍卖中可以参照引入一种“特殊标识”的思路进行，具体如下：在一般竞买人和承租人一同完成拍卖前的信息资料征集、身份识别工作后，交易场所会对承租人进行特别的身份标示，并且对一般竞买人进行公开，提示其注意在竞买者中有优先购买权人参与。在竞价过程中，承租人可以在收到其他竞价信息后，以相同价格进行竞买，其他一般竞买人对于承租人的这一行为将得到特殊提醒，并且只能以加价竞买的方式进行对抗，最终保证竞买成功者要么是相同最高出价下的优先购买权人，要么是最高出价人。如此即可兼顾国有资产转让中的程序要求以及对承租人优先购买权的保护，该思路在实际中已经得到了有关应用，并且实行起来的难度并不是很高。

四、承租人行使优先购买权面临资质要求时的冲突及解决

根据学理通说以及司法解释，承租人在行使优先购买权中的“同等条件”的意思核心是指在所承担价格相同下有优先购买的权利，价格相同包括价款数额相同和支付方式相同，除不可对抗共有权人以及与所有权人有特殊关系的人外，并未出现其他条件限制。然而，根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，最终确立的中标方不仅取决于投标人的报价，还需要考虑投标人的其他方面的情况。同时，《企业国有资产交易监督管理办法》中也只是原则上规定了产权转让不得针对受让方设置资格条件，在实际操作中转让方仍然会出于各种考量进行资格限制，实质上已经极大限制了承租人优先购买权的行使，增大了承租人行使权力的门槛。

笔者认为，由于立法层面在“国有资产转让”与“承租人优先购买权”问题上的考量基础和出发点不同，在评价此问题时，需要探究各自的立法根源，寻求平衡二者价值上的最大公约数。按照《企业国有资产交易监督管理办法》的有关立法精神，在不涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的相关问题上，有关的规定相较于之下的严格程度以及审批层级都会有所放松，考虑到国有资产中房屋的转让只是作为企业所拥有控制的资产的权属变更，几乎不会涉及到有关国家安全或其他重大关键问题。因此，在能够保障国有资产保值增值，不影响国有资产合理转让的前提情况下，在房屋类国有资产的转让中，不应当对包括承租人在内的受让方设立限制条件。若因为设立条件导致承租人难以行使优先购买权的，承租人应当有权要求设置条件的机构进行说明，甚至获得申诉、诉讼的救济机会。

五、结语

本文对国有资产转让以及承租人行使优先购买权中存在的问题进行了梳理分析，结合立法背景、实务中的程序矛盾等方面进行了简要分析。要想有效平衡或者解决二者之间存在的矛盾，有两种解决的思路，一是在当事人意思自治的背景下，尽量对于承租人是否行使行使以及如何行使优先购买权进行事前约定，避免在实际程序中出现障碍与纷争;二是承租人应当以合理的方式参与“进场交易”行使优先购买权，在竞拍交易过程中通过一定的手段对承租人与一般竞买人做出区分，兼顾出价最高者竞得的拍卖原则与承租人优先购买权的保护。

注 释

[1] 《广州产权交易所实物资产交易操作规程》、《苏州市市属国有资产公开转让暂行办法实施细则（试行）》（2003）、《哈尔滨市企业国有产权转让管理办法》、《青岛市企业国有产权转让管理暂行办法（试行）》（2005）

[2] 《最高人民法院公报》（2016年第5期），“中静实业”案

【参考文献】

[1] 王楠. 国有股权转让股东优先购买权制度研究[D].中国政法大学，2013.

[2] 李大兵. 承租人优先购买权探析[D].山东大学，2012.

[3] 李建忠， 赵斌.民商事审判疑难问题解析[M].山西人民出版社，2006.

作者簡介：陶爽（1995-），男，硕士在读，中南财经政法大学，430000，研究方向：经济法.