打造全国一流营商环境的探索与思考

李涛 王之焕 许丁元

营商环境建设只有起点没有终点，是一项永不竣工的工程。为全面摸清临沂营商环境发展现状，近期，临沂市政府研究室组成专题调研小组，通过深入企业一线调查问卷、召开系列座谈会等形式，就全市营商环境建设情况进行了专题调研，找准了相关问题，明确了下步发展目标和对策措施。

一、临沂市深入推进营商环境建设取得的成效

“水深则鱼悦，城强则贾兴”。为把“放水养鱼”这篇文章做好、做得出彩，临沂市围绕全省“一次办好”改革要求，深入推进营商环境建设，取得了阶段性成效。一是削权减证实现新突破。坚持“能放则放、应放尽放”，先后13次削减政府权力，市级行政许可事项削减到251项，市县行政权力事项分别削减34%和27%。有1/3的削减事项涉及生产经营活动和投资项目，全面取消非行政许可审批事项，并取消证明和盖章类材料55项，有效释放了改革红利。创新推行“相对集中审批”，按照“应划尽划、能划则划”的原则，将涉及33个部门单位的194项行政许可、25项关联事项和8项收费事项，划转到市行政审批服务局集中实施，实现了“一枚印章管审批”。二是项目审批效能实现新突破。在全省第一个推行规划、建设、人防、消防、气象“数字化多图联审”，创新2项全国领先的信息技术（DWG和PDF双系统运行、电子图纸全程自动比对），变“人带着图纸跑”为“图纸在网上走”，图审时间由过去的两三个月缩短到7个工作日，每年为企业节省图纸费用1500余万元，减少跑腿70万公里，“纸质蓝图”在临沂已成为历史。对各开发区和各类园区建设项目，探索实行投资方和政府“双承诺”制，试点推进“拿地即开工”，基本实现从立项到开工24个工作日完成。三是民生事项办理实现新突破。创新推进“整链条”服务，在市本级和5个区县对公积金办理、不动产转移登记等7类高频事项推行“一个窗口综合受理、一张清单容缺审批、一张表格综合办理、一个平台并联审批、一个流程协同办理、一个出口统一发证”的“整链条”办理模式，精简审批要件29%、平均压缩办理时限64%，减少群众跑腿环节31个，7类事项全部实现了“一窗通办、一网通行、最多跑一次”。设立34个无差别受理窗口，不动产登记由以前在3个部门、至少排8次队、提交56件申请材料，变为现在的排1次队、提交8件申请材料，办理时限缩短为现在的12类常规业务1小时办结，4类复合业务当日办结，2类特殊业务5个工作日办结，每年可为群众节省中介费、担保费等上亿元。四是惠企便企实现新突破。聚焦开办企业手续，建立“前台综合受理、后台分类流转、一个窗口出件”的工作机制，进一步压缩营业执照办理、公章刻制、银行开户、涉税办理等环节的办理时限，最快1个工作日即可完成新开办企业所有手续。对餐饮服务、药品经营、开办商超等18类事项，率先创建了“证照联办”工作模式，实现“只进一扇门、一次就办好”。五是综合监管实现新突破。全面推行“双随机、一公开”监管，47个具备行政执法主体资格的市直部门全部建立“一单两库”（随机抽查事项清单、执法检查人员名录库、执法检查对象名录库）。开发政务服务流程再现系统，通过微信二维码、互联网门户网站等，收集办事案例2137个，对发现的170余个问题进行整改落实，先后进行了3次全市通报，对14个部门进行了重点督办。

二、存在的问题

普华永道联合有关部门发布的《2018中国城市营商环境质量报告》显示，2018年城市营商环境质量指数排名30强中，深圳、北京、上海位居前三，山东省只有青岛、济南入围，分别列第17名、27名;《求是》杂志社创办的中央级大型政经类月刊《小康》发布的“2018中国营商环境百强区县排行榜”显示，山东十地上榜，临沂没有一个区县入选。深入剖析，特别是与上级要求、先进地区、群众期盼相比，临沂市营商环境尤其是放管服改革方面，还存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下六点：

（一）没有做到“应放尽放”。简政放权工作中，有的单位虽然领导思想解放了，但具体科室负责人、工作人员思想还不解放，以各种理由搪塞推诿;有的单位在“放管服”改革方面进行了一些探索，就自我满足、裹步不前，部门改革“成就感”很高，企业群众“获得感”却较低;有的单位守着含金量高的权力不愿意下放，比如，民政部门福利彩票审批、烟草公司审批和服务事项等未进驻大厅集中办理;有的单位对于固化的不必要的环节手续不愿意精简，比如，有些事项在审批流程中，层层设置领导签批或集体研究环节，不能全权授权窗口全流程办理。

（二）横向存在“审批壁垒”。据统计，目前全市的人口库、法人库、电子证照库、办事材料库建设滞后，市县两级数据交换共享平台不健全，数据标准框架还没有形成体系，“数据跑路”变成了“群众跑腿”，直接导致办事效率低、成本高、时间长。以其中一个县为例，该县涉及投资建设项目的22个部門单位，实际使用了33个审批系统，其中18个为国家系统、15个为省级系统，各系统之间不联通、不兼容，信息重复录入现象严重。

（三）政务服务“标准各异”。以办理施工许可证为例，市住建部门要求提供17项材料，各县区要求提供的材料从10项到18项不等，导致企业在不同区域办事时，难以把握标准，反复补充审批材料。服务事项内容笼统、标准不一，企业群众办事“多次跑”，满意度不高，严重影响了全程网办改革进度。在开办企业方面，因提供材料、服务流程等标准要求多，办理环节、办理时间和办理材料数量分别约为5.5个、8.3天和26件，而江苏省仅为4.6个、2.3天和10.8件。

（四）投资项目“多龙治水”。投资建设项目审批证照办理环节“前置”、审批流程“倒置”，存在审批多、中介服务多、手续繁、时间长等关键“堵点”。整个项目审批涉及发改、自然资源、规划、住建等十几个部分单位的近20项业务，整套流程办理需提供200余项材料、加盖40-50个公章，办完手续需要7-9个月，比江苏、浙江等地区多3-4个月。

（五）中介市场“培育不够”。受地域、产业结构、经济发达程度和辐射广度等因素影响，部分行业中介市场难以形成竞争机制。在住建、房产、规划、交通、应急管理等技术标准高、涉及特种行业和领域，中介机构资格准入门槛高，市场培育时间短，具备资质的中介机构在全市普遍较少，甚至一些行业还存在限制性政策。比如，涉及规划测绘、房产测绘、国土测绘的中介机构，全市分别只有1家，施工图审查机构全市只有2家，极易造成服务耗时长、质量不高、弹性收费等问题。

（六）监管存在“真空地带”。有的部门重审批轻管理、重权利轻义务，事中事后监管方面仍有欠缺。从市12345政务服务热线统计看，群众对交通秩序、市容环境、城市管理、供暖质量、物业管理、噪音扰民等方面的问题反映强烈。但应急管理、生态环境、市场监管等部门，监管任务点多、线长、面广，监管中缺少专业人才和科学实用的流程、方法，基层力量普遍不足，难以实施高效、权威监管。

三、下一步工作思路

优化营商环境，不可能毕其功于一役，必须突出重点、系统推进，在政务、市场、开放、要素、设施“五大环境”建設上下功夫、抓落实，着力激发各类市场主体活力、激活一切创新驱动源泉。

（一）建设便捷高效的政务环境。坚持以深化“放管服”改革为突破口，持续优流程、提效能、破难题，加快把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护上来，努力打造政务服务的“临沂品牌”“临沂速度”。

一是坚持更彻底地“放”。重点做好“减”字文章。比如，“减事项”。进一步深入研究上级政策，充分借鉴外地经验，按照权力下放“四个一律”（上级明令禁止的、市内自行设立的、其他地市取得成效的、市内具备条件的，一律取消下放）要求，组织制定全市重点领域权力消减、下放事项清单。探索实施强区放权、强县放权，对开发区这个新旧动能转换主战场，坚持“下放是原则、不下放是例外”，除法律禁止和开发区明显不具备承接条件的外，市级权力全部下放到位，加快打通放权“最后一公里”，激发各类开发区的创新创业活力。比如，“减材料”。持续推进“减证便民”行动，全面精简各类证明材料，继续清理各部门要求企业群众提供的不合理、不合法、不必要的手续，坚决杜绝“奇葩证明”“循环证明”，最大限度利企便民。

二是坚持更高效地“管”。注重强化依法监管。动态调整行政许可事项、权力、责任和公共服务目录等“四张清单”，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，切实把政府该管的事管住管好。注重强化公平监管。建立完善市、县两级随机抽查信息化系统平台，尽快把12个县区和具有行政执法主体资格的市直单位，全部纳入网上随机抽查。注重强化综合监管。积极推动综合执法和日常监管的无缝对接，建立完善上下协调、权责对应的监管机制。除安全生产、环境保护、节能减排等涉及“一票否决”事项，以及食品药品安全检查、上级统一安排的检查外，坚持“无线索不检查、无需求不打扰”，对统一事项实行同城一家检查制度，避免多头检查。

三是坚持更优质地“服”。推行“高效化”服务。进一步优化审批流程，以投资建设项目数字化“多图联审”为突破口，推行联审联批等集成化服务模式和限时审批、服务承诺等制度，努力缩短审批时限。全面推行不动产转移登记“一次办好”，进一步打造提升“一小时办结”品牌，争取早日实现一手房、二手房无差别受理，不动产登记受理缴税集成服务;进一步压缩投资建设项目外部评审时间，争取实现18个工作日完成环评、安评、能评、水评、稳评等中介评估，22个工作日完成中介报告评审。推行“智能化”服务。抓好“互联网+政务服务”，加快完善提升政务服务中心“一窗受理”系统，实现政务服务事项数据“全打通、全归集、全共享、全对接”;建设智能化政务大厅，开辟24小时对外自助服务区，方便企业和群众网上办、自助办。抓好政务信息系统整合，加快“云、管、端”建设，实现机构、规划、网络、软件“四个统一”和政务信息共享。推行“精准化”服务。落实好干部联系服务重点企业制度，及时对接企业和群众需求，搞好“保姆式”“店小二式”服务，做到有求必应;明确服务标准，各行业系统内尽快实现名称、依据、标准、流程和条件“五统一”，并向社会公开，做到有据可循;简化企业水电气暖报装，推行“一站式”服务，做到有忧必解。

四是坚持更严格地“评”。在督查方面，综合运用全面督查、专项督查、暗访等方式，对全市“放管服”改革情况全程监督的同时，重点拓展营商环境评议范围，积极邀请人大代表、政协委员、企业法人代表、外来客商开展民主评议，逐步实现“全民评议”和“全员参评”。在创新评议方式方面，建立常规、现场、即时、社调、网络等综合评议评价模式，切实增强评议的科学性、客观性和透明度。同时，认真贯彻国家发改委营商环境评价要求，借鉴省营商环境评价方案，进一步完善全市营商环境评价机制，通过第三方评估，对各县区、开发区营商环境进行综合评价，真正找出短板、发现不足、加强整改。

（二）建设诚信规范的市场环境。注重诚信建设，强化服务监管，促进各类生产要素高效公平配置、自由流动和充分竞争。一是多举措打造诚信政府。各级政府和部门必须带头讲诚信，加强政务诚信建设，严格履行所签订的合同协议，确保守信履诺;在招商引资、债务融资、招投标、采购等市场交易领域，分类、依法、依规整饬政务失信行为，加快消化存量、杜绝增量。把《政府工作报告》发展目标、政府合同履约和兑现、政府债务和预算等情况作为重要内容，纳入政府绩效考核和诚信评价体系，推动全市各级政府言出必行、行必有果。二是大力度加强市场监管。加强政府市场监管职能，将市场竞争环境、市场秩序状况作为绩效考核重要内容，发挥导向作用，形成有效引领。落实公平竞争审查制度，依法查处损害公平竞争、侵害经营者、消费者权益的市场违法行为，保护合法经营。加强诚信体系建设，引导企业注重信用，推进涉企信息全量归集公示，完善跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，褒扬诚信、惩戒失信，为企业公平竞争、优胜劣汰营造良好环境。三是全方位规范中介机构。着力抓好“红顶中介”专项治理行动，加快建成网上“中介超市”，规范中介服务行为，尽快实现政府部门与中介机构、协会、学会彻底脱钩。研究制定加强中介机构管理、规范中介服务行为的意见，探索建立中介组织信息监管平台，完善信用评价和管理机制，尽快将中介组织监管纳入制度化轨道。公开公正择优选用参与政府服务包括行政审批的中介机构，并实行动态管理，对存在办事效率低、企业投诉多、吃拿卡要等问题的，坚决列入黑名单并进行清除。

（三）建设互利共赢的开放环境。坚定不移地发展开放型经济，在开放中分享机会和利益、实现互利共赢，推动经济包容性增长、高质量发展。一是融入区域发展“大格局”。充分发挥“一带一路”节点城市优势，主动对接京津冀协同发展、长江经济带等国家重大区域战略，积极融入“一圈一带”“一蓝一黄”等全省经济战略，全面加强与淮海经济区、沿海城市群协作，着重推进项目对接、产能输出、技术合作和文化交流，加快形成全方位、宽领域、多层次、高水平的开放型经济格局。二是参与国际市场“大竞合”。紧盯日韩、欧洲和香港、台湾等国家和地区，抓住中日韩自贸区加快推进的机遇，鼓励企业家“走出去”，开阔眼界、寻找商机;健全跟踪、引进、合作、拓展的工作机制，推动“十优产业”与全国全球先进技术、高端产品、资本、人才、管理进行嫁接。坚决克服封闭排外的思想观念，以开放包容、海纳百川的心胸，平等对待一切外来的项目和企业，在全社会营造重商、重企业、重创业的氛围，努力让客商和投资者来得放心、留得安心、干得舒心。三是构筑东西比翼“大平台”。以临沂经济技术开发区、临沂高新技术开发区为“双引擎”，东部带动沂沭河生态走廊、国际生态城和综保区、临港区等区域，西部带动沿G2现代商贸物流走廊、西部新城等区域协同发展，着力实施一批重大基础设施工程、重大产业项目和重大改革行动，加快打造开放发展的试验田、主战场和新标杆。四是打造临沂商城“大市场”。以临沂商城为主体，打造“临沂物流科技新城”，加强新技术、新业态、新模式创新应用，加快引领全国商贸物流创新、全市产业高位跃升、城区功能优化升级，建设具有全球竞争力的“世界商谷”。

（四）建设完备优质的要素环境。全面保障生产要素、消除企业后顾之忧，既是优化营商环境的应有之义，也是推动全市经济高质量发展的必然要求。一是在解决“融资难”上下功夫。围绕建立渠道畅通、方式多元、市场公平、管理规范、服务高效的新型投融资体制，支持金融机构拓展业务，鼓励直接融资，规范民间借贷，创新金融产品，进一步完善金融服务体系;组建市级融资担保集团，设立应急转贷基金，督促银行机构建立无还本续贷企业名单，对生产经营正常、暂时经营困难的企业要稳贷、续贷，着力解决企业融资难、融资贵问题。毫不动摇地鼓励、支持非公有制经济发展，扎实开展企业减税降费等“送政策上门、抓政策落实”活动，积极帮助民营企业解决实际困难，着力构建“亲”“清”新型政商关系。二是在解决“用地难”上下功夫。积极推进工业用地长期租赁、先租后让、租让结合供应，降低工业企业用地成本。巩固提升土地二级市场试点成果，鼓励建设标准厂房，探索标准地出让和工业用地弹性年期出让，改革“零土地”技术改造项目审批方式，推动土地集约节约利用。全面建立用地3亩以上企业亩产效益评价机制，按照亩均产出对企业评级定档，根据评价结果实施分类监管和政策差异化配置，扶持优质企业发展壮大，推动传统企业转型，倒逼落后企业市场出清。三是在解决“人才缺”上下功夫。深入落实人才新政22条，鼓励机关、企事业、科研院所围绕全市重点产业发展需要，按照“不求所有、但求所用”的总体思路和“政府引导、市场调节、契约管理、绩效激励”的运作方式，通过顾问指导、短期兼职、退休返聘、对口支援、技术入股以及其他适宜的方式，柔性引进外市人才为全市经济社会发展提供智力支持。

（五）建设功能完善的设施环境。完善基础设施、加强互联互通，是提升营商环境的关键一环。一是高标准规划建设主城区。明确城市功能布局，坚持“老城做优、新城做靓、一体发展”的思路，优化空间布局，完善功能分区，加快解决“北上、东进、南优、西强”发展空间受限的问题。其中，北上重点实施北城二期、三期和高铁片区建设;东拓主要是将沭河纳入城市内河进行规划、保护和开发，加快打造国际生态城。加快提高公共服务设施供给能力，在城市中心、次中心、社区中心，围绕城市结构去规划不同类型的设施，合理配置交通、商业、教育、医疗等资源，打造15分钟的生活圈，真正形成绿色低碳的生活方式。高度重视城市生态系统保护，抓住入围国家2018黑臭水体治理示范城市的有利契机，进一步提升水景观、改善水生态、滋养水文化、发展水经济，努力为全国同类城市黑臭水体治理提供示范。二是高效能打造立体大交通。着重在加强运输通道立体化、综合客运枢纽一体化、货物集疏运中心网络化、综合运输服务智能化、运输组织模式多样化“五化”建设上下功夫，加快打通“一带一路”国际交通走廊和全国综合运输主通道。其中，在骨干路网建设方面，以高速铁路、高速公路、城市快速路、轨道交通等为主体，统筹实施总投资2000多亿元的“6567”骨干路网建设项目，大力推进鲁南高铁、京沪高铁二通道、济莱临高铁快速通道规划建设，争取在国家层面筹划建设临沂至连云港、临沂至枣庄、临沂至青岛城际铁路，加快构建“米”字型高速铁路主骨架，巩固提升临沂在全国范围内的交通枢纽地位;在城市交通方面，统筹做好城市轨道交通、地下道路和地下综合管廊的规划布局，融合商业、商务、会展、休闲等功能，提升地上、地下、周边空间综合利用水平;积极发展公共交通，完善“1+X”快速公交体系，争取公交出行分担率提高到20%。三是高起点统筹推进县城建设。充分发挥县城规划引导调控作用，按照“适度超前”的原则，坚持“多规合一”，“地上”“地下”统筹考虑，规划建设好县城市政设施和公共服务设施，达到生产功能、消费功能、就业功能和服务功能的全面配套。突出产城融合，堅持差异化错位发展，推动城镇建设与产业发展同步规划、同步实施，促进产业结构、就业结构、消费结构相匹配，以产业集聚提升城区“人气”，以城区“人气”推动产业发展，实现以产兴城、以城聚产。□作者单位：临沂市政府研究室E：CWK

关键词：营商环境 简政放权 政务环境