澳大利亚公立大学内部治理结构研究

胡笑寒 王从娟

摘   要：大学治理结构是其运行的基础，大学的利益相关者与其发展密切相关。澳大利亚作为教育发达国家，研究其大学治理模式可以为其他国家提供借鉴和经验。澳大利亚公立大学内部治理模式可分为“三足鼎立”和“两会制”两种，最高决策机构和学术机构分别是理事会和学术委员会。通过借助“权力—期望收益”矩阵分析澳大利亚各公立大学利益相关者在内部治理中的作用可知：在澳大利亚高校内部治理中，学术委员会有咨询监督型和实权型两种，其成员大多是学术人员;理事会作为最高决策机构，注重保障各利益相关者的参与，维护多元利益的广泛性。

关键词：澳大利亚;公立大学;内部治理;利益相关者

一、引言

“治理”一词最早的含义是得到管理和统治。20世纪90年代，治理的概念逐渐在全球范围内兴起。治理明确强调了参与主体的广泛性，它是组织分配和管理资源时权力和权威得以发挥的途径，涉及在引导组织朝向高效率过程中决策和程序的制定[1]。治理的种类有很多，如大学治理、政府治理、公司治理等。

就大学治理而言，其涉及内容广泛，包括大学内外部关系的处理、各利益相关者如何发挥作用、大学运行高效性的保障等。澳大利亚是目前一流大学建设成效最为显著的国家之一，研究其公立大学在内部治理中如何协调与各利益相关者的关系及如何保障各方参与到大学治理中，可以从更深层次上理解和把握利益相关者理论下的大学治理模式，为其他国家的大学治理结构优化和高质量大学建设提供借鉴。

二、文献回顾

（一）大学治理的相关研究

大学治理结构指大学在实现其公共价值目标理念的指导下，内外部利益相关者共同参与学校治理过程中的制度安排、权力制衡机制、决策机制及关系框架的综合系统[2]。国内学者张维迎较早开始对大学治理进行探究，他在《大学的逻辑》一书中指出：大学与企业不同，通常是一种非营利性机构，大学的目标需要通过整套的制度安排来实现，这些制度安排就是治理结构，即为大学治理。[3]

国内外学者从不同的视角出发，对大学治理进行了一系列探索，如大学内外部治理、大学治理的特点。在探究大学的外部治理时，学者们多从政府与高校的关系出发，如美国的教育行政体制是典型的地方分权制，联邦政府没有管理教育的权限，教育权属于各州政府和当地教育局[4];在德国的大学治理中，政府的调节作用逐渐被削弱，取而代之的是利益相关者的监督和指导[5]。在对大学内部治理结构的研究中，学者们发现：根据大学内部决策机构的人员构成，可将大学治理模式分为多元治理和大学自治两种[6]。其中，在多元治理模式中，大学的决策机构由校内外人员共同组成，而大学自治则由大学内部各成员代表共同组成决策机构，进而对大学事务进行治理。吴云香在其研究中指出，牛津大学、剑桥大学都是学者自治型的代表[7]。随着研究的深入，学者们发现，西方国家大学的治理主体存在一定的相似性，如美国大学的最高治理机构是董事会，它拥有最高权力;英国和澳大利亚大学的最高治理机构是董事会或理事会。英美澳国家在内部治理上都强调权力的制衡，即决策机构、执行机构和监督机构的相互制约[8]。此外，学者们对大学治理的特点也有一定分析，如美国大学治理的特点包括教授治校、教授终身聘任制、高度竞争性和开放性的大学教师市场[9];德国大学治理的特点包括地方分权、大学自我管理、校长负责制、利益相关者参与、学术自治等。相比之下，中国的大学治理比较复杂，以公立大学为例，其治理的显著特点是：初始建设和主要的运行经费来自政府财政预算，管理人员由中央教育部或地方政府直接任命。[10]

（二）高校利益相关者的相关研究

1963年，斯坦福研究所首次提出了“利益相关者”这一概念并将其定义为：所有与企业密切相关的利益群体。1984年，美国学者弗里曼正式提出利益相关者的概念：能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。利益相关者最早被应用于公司领域，该理论指出，公司的生存和发展不仅需要股东资本的投入，作为企业利益相关者的管理者、供应商、员工、消费者、社会公众的非资本投入对企业的发展同样重要;此外，各利益相关者在公司发展中承担了不同的风险，因此，企业的目标应该是维护所有相关者的利益，而不仅仅是股东的利益[11]。美国哈佛大学的罗索夫斯基院长是把利益相关者理论应用于高等教育领域的第一人。自此，国内外学者们展开对高校利益相关者的一系列探究，大多集中在利益相关者的分类和描述上。

国内李福华教授的研究基于罗索夫斯基对高校利益相关者的“一维分析法”：根据利益相关者与大学关系的密切程度将大學的利益相关者划分为核心利益相关者（如教师、学生、管理人员）、重要利益相关者（校友和财政拨款者）、间接利益相关者（与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者）、边缘利益相关者（当地社区和公众）[12]。20 世纪 90 年代，美国学者米切尔等人从合法性、权力性、紧急性三个属性出发，对利益相关者进行划分，这又被称为“多维分析法”[13]。国内学者在米切尔等人给出的三个属性基础上，结合我国的实际情况，将高校利益相关者分为三种类型：一是确定性利益相关者，即同时具有合法性、权力性、紧急性三个属性，如研究人员、学生等;二是预期性利益相关者，他们拥有上述属性中的两项;三是潜在的利益相关者，这部分群体很少受到管理层的关注，除非是拥有一定的合法性或获得了某项权力[14]。除客观分析方法外，李超玲、钟洪博士基于问卷调查的实证研究后，得到大学利益相关者的三维（重要性、主动性、紧急性）分类结果并进一步提出了利益相关者的“定性与定量分析法”。[15]

各利益相关者与大学的发展紧密相关，明确各利益相关者在大学治理中的作用和地位可以为大学的改革和权力配置的优化等提供全新的视角。但总体而言，从高校利益相关者角度研究大学治理结构的文章还比较少，在这方面的研究还有待加强。为更好地理解利益相关者在大学治理中的作用，本文主要用利益相关者分析工具对各利益相关者角色进行定位并探究其在大学治理中发挥的作用。

三、澳大利亚公立大学内部治理模式

澳大利亚各州和地区共有39所大学，其中两所是私立的，其余37所为公立大学。其内部治理模式分为两种：两会制和“三足鼎立”。

（一）两会制

“两会”指最高权力机构理事会/参议会，最高学术机构学术委员会/学术参议会。内部治理结构是“两会制”的澳大利亚公立大学（见图1）中，理事会/参议会是大学最高决策机构，其职责涉及各个方面，如确定大学的使命和战略方向、任命校长、监督和审查学校的管理和工作表现等;学术委员会/学术参议会作为大学最高学术机构，主要任务是确保大学在教学和研究等方面保持最高标准。

（二）“三足鼎立”

如图2所示，内部治理模式中的“三足”是指最高决策机构、最高学术机构、行政机构。

“三足鼎立”治理模式的大学按其内部分工又可细分为以下四种类型（见图3）。

采用“三足鼎立”模式的各公立大学治理结构的相似之处在于，大学最高决策机构为大学理事会/参议会，校长是理事会的荣誉主席，其主要职责是对外代表学校出席会议，对内为毕业生颁发毕业证书等;最高学术治理机构为学术委员会/学术参议会;以副校长为代表的行政团队拥有最高执行权，执行理事会或参议会的各项决定。

四、高校利益相关者

“权力—期望收益”矩阵

基于弗里曼对利益相关者的定义：能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。结合澳大利亚公立大学的治理结构特点，澳大利亚大学的利益相关者包括大学内部和外部人员，内部利益相关者包括校长、高级管理人员、教学研究人员、普通员工、学生等;外部利益相关者包括政府、外部咨询/董事、企业/市场、家长、校友等。

肖海燕在研究高等教育供给中的利益相关者利益诉求时指出，高等教育利益相关者互动模型中包括几个关键主体：政府、社会组织、个体。政府的利益诉求主要是希望高校培养高素质人才来服务国家、服务社会，确保全民共享教育成果;社会组织为了通过与高校的互动获得组织利益最大化;作为个体的公民则希望满足个人兴趣爱好，完善个性发展，实现自我价值[16]。张燚等学者通过理论分析和实证研究归纳出不同利益主体对高校的利益诉求及排序，如学生的利益诉求主要是有良好的学科专业、良好的就业前景、良好的学校声誉;教师的利益诉求包括自我成长的空间和明确的职业愿景、在学校发展中的核心地位、良好的进修机会、优质的办公条件等;行政管理人员对高校的诉求体现在自我成长的空间和明确的职业愿景、公平公正的管理政策与管理制度、融洽的组织氛围与人际关系、高额薪酬等[17];用人单位对高校的利益诉求主要是大学能向其输送专业技能强、职业素质好、团队意识强的毕业生、获得竞争力以提高公司收益等;社区和公众的诉求主要是提高社区的知名度，促进社会进步进而增加社会公众的利益。[18]

在此基础上，本文提出利益相关者分析工具“权力—期望收益”矩阵，权力维度分为高低两种，指的是利益相关者在大学运行中享有的权力，期望收益分为两种，分别是物质性收益①和非物质性收益②。在分析时，期望收益这一维度主要基于利益相关者在物质性收益和非物质性收益间的侧重（见图4）。

在大学运行中权力较高且期望收益侧重物质的有外部咨询/董事、企业/市场;权力较高且期望收益侧重非物质的有政府、校长、高管人员;权力较低且期望收益侧重物质的有普通员工;权力较低但期望收益侧重非物质的有学生、家长、校友、当地社区/社会公众。

在分析中，教学研究人员的定位比较模糊，这是因为，当教学研究人员的权力较高时，他们的期望收益更偏向非物质层面，如心理满足感，此时应将其划分为B类;当其权力较低时，其期望收益更侧重于物质层面，此时应将其划分为C类;教学研究人員作为大学的学术成员，其权力大小与大学中学术委员会的定位有关，因此，有必要对澳大利亚各公立大学的学术委员会进行分析。

五、澳大利亚公立高校学术委员会职权和构成

（一）学术委员会职权分析

在澳大利亚各公立大学中，学术委员会/学术参议院是最高学术机构。尽管如此，学术委员会/学术参议院在每个大学中的作用和地位是不一样的，从学术机构具有的权力和能力来看，可将其分为两大类：咨询型学术机构和决策型学术机构[19]。除格里菲斯大学的资料不详，其余36所大学可按此标准归类（见图5）。

学术委员会/学术参议院属于咨询型学术机构的大学如查尔斯特大学，其大学章程中对学术参议院的描述如下：学术参议院是大学主要的学术机构，在大学内提供学术讨论和决定学术项目和政策的论坛。学术参议院的主要职能包括就有关教学、学术和研究的所有事宜向理事会和副校长提出建议，并通过制定和实施适当的政策，确保大学内的教学、学习、研究的高质量。学术参议院不考虑预算和财务事项，但它不时地就学术活动的经费拨款问题提出建议，这种建议是必要的。

学术委员会/学术参议院属于决策型学术机构的大学如墨尔本大学，其大学章程对其学术委员会这样描述：学术委员会是按墨尔本大学章程设立的，它的权力和职能由理事会授权。该委员会是负责学术活动质量保证的委员会，包括在教学、学习、研究方面保持高标准。它在制定和审查有关学术事务的政策、规则和指导方针，保证教学质量、学术研究方面发挥积极作用。其职能主要包括制定政策和监测学术标准，评估课程和科目，批准符合标准的课程，制定有关奖助学金等方面的政策，受理学生在有关大学机构或个别官员决定的问题上的最后上诉。

（二）学术委员会的构成分析

各学校的学术委员会成员数量差别较大，多则超过百人，少则20～30人，这可能与学术委员会下设分委会的数量有关。学术委员会按其成员产生方式可分为两大类：当然成员/受任命成员，如校长、教务长、大学图书管理员、各院系院长;经选举产生的成员，如教授教师代表、学生代表等。以南昆士兰大学为例，其学术委员会成员有20人，包括当然成员（副校长、校长助理、各院系院长、大学的高级管理者董事）、学术职工代表、教授代表、各院系代表、本科生、毕业生代表各1名。

绝大多数的学术委员会下设分委会负责协助学术委员会的工作，这些大学学术委员会分委会的情况也有较大差异，分委会个数从2到13不等。例如，新南威尔士大学学术委员会下设学术咨询委员会、学术项目委员会、学术质量委员会、高层次研究委员会、研究委员会5个分委会。又如，堪培拉大学学术委员会下设学术执行委员会、招生委员会、教育委员会、研究委员会、教师/院系评估委员会、教师委员会6个分委会。

通过分析发现，各大学的学术委员会成员多为校内学术相关人员，各校学术委员会下设分委会的数量虽不同，但均包含教学委员会和研究委员会，这保障了学术委员会作为学术机构的严谨性和专业性，保障了学术人员对大学治理的参与度。同时，各校教研人员的权力因为学术委员会职权不同存在差异，进而影响其期望收益。

六、理事会治理特点

在澳大利亚公立大学中，作为最高决策机构的理事会，负责制定大学的战略方向，监督审查大学的工作，建立政策程序等以符合社会和社区的期望。其治理的明显特点是维护多元利益的广泛性和分工及权责明确。

理事会的众多成员按照与大学的关系，可分为大学内部人员和外部人员。内部人员有校长、副校长为代表的管理人员、学术委员会成员、教师代表、学生代表，外部人员有校友、专业的咨询人员、政府成员等。各大学理事会成员数和分布不一，以昆士兰大学例，其理事会成员包括3名正式成员（校长、副校长、学术委员会主席）、任命成员（理事会主席任命的8名成员）、选举成员（学术委员会1名、全职/兼职学术成员1名、全职/兼职普通员工1名、毕业生1名、本科生1名、校友3名）、参议会任命的3名成员。

各大学理事会下设委员会的数量从2到11不等，下设7个委员会的居多。理事会下设委员会虽然享有自主管理权，但其行为必须符合法律法规及理事会的章程，同时理事会对各分委会成员的职责和权力、成员对自身的定位也有明确的界定。其中，理事会下设委员会最少的是维多利亚大学，其理事会下仅有2个委员会，分别是资源委员会、合规性、审计与风险委员会。再如悉尼大学，其下设委员会是7个，包括建筑和地产委员会、教育和研究委员会、财务和审计委员会、人力资源委员会、投资和商业化委员会、提名和任命委员会、安全与风险管理委员会。

尽管各大学的理事会成员和下设委员会存在差异，但分析可知，理事会的下设委员会成员中既包括各行业的咨询专家，又包含了校内的学术人员和学生，确保了多元主体的参与。同时，理事会对各成员权责的明晰也有利于各成员明确自身定位，更好地发挥作用。

七、结论

本文经过对澳大利亚各公立大学治理结构的分析，得到以下三点结论。

第一，澳大利亚各公立大学内部治理模式存在一定的相似性，各大学的最高决策机构与最高学术机构分别是理事会/参议会和学术委员会/学术参议会，这也反映出澳大利亚高校在内部治理中对学术发展的重视。

第二，澳大利亚各高校学术委员会的职权可分为咨询型学术机构和决策型学术机构两种类型，前者主要为理事会提供咨询，后者享有理事会赋予的独立决策权。尽管职权不同，学术委员会在治理结构中的最高学术地位是不可撼动的。

第三，澳大利亚高校在大学运行中保障各利益相关者的决策权力体现在学术委员会和理事会的构成上，学术委员会的治理强调大学内部成员的参与，重在保障这部分成员的非物质性期望收益。理事會成员则涉及到大学内外的各层利益相关者，包括政府人员、校长、管理人员、学术员工、普通员工、学生、校友，这些利益相关者在参与决策中权力高低不同，但都有明确的界定，各成员都在一定程度上实现了自身的物质性或非物质性追求。

综上，对于高校而言，在大学的运行和治理中需协调好与各利益相关者的关系，保障各利益相关者都有话语权，提高治理和运行的效率，进而促进大学的良性发展。同时，大学的利益相关者治理是一项复杂的工程，各高校要根据自身实际情况调整优化，而非盲目效仿。

注释：

①物质性收益：期望得到的回报是物质层面的，如薪酬津贴、股票收益等。

②非物质性收益：期望得到的回报是能以资本衡量的，如声誉、地位、能力等。

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编辑 吕伊雯   校对 徐玲玲