严格审计执法之我见

洪兴旺

审计执法是审计组织及审计人员对国家有关法令、规定的贯彻执行。主要指对依法定程序将已经发生法律效力的审计结论和决定及其处理意见，按其内容与要求切实付诸实施的行为。广义的审计执法还包括：（1）审计实施过程中要依法审计，做到以事实为依据，以法律为准绳;（2）提出的审计结论和决定要实事求是客观公正;（3）在实际工作中做到执法必严、违法必究;（4）承担审计职责及可能追究的某些过失的法律责任。它渗透于审计监督工作各个方面，贯穿在执法控制过程各个环节，是审计发挥较高层次经济监督职能作用的具体体现。

加强审计执法，目的是为了提高审计质量，强化审计监督职能，严肃财经纪律，保证新时期党的路线、方针、政策的贯彻落实，维护国家财政经济正常秩序。加强审计执法，关键在于学法、知法、懂法、用法。

一、我国的法律体系

在一国之内同一法域之中，法律体系呈现出纵横交错的特征。在单一制的国家结构中，为了维持法律体系的内在统一，不但各种法律部门在横向上要相互衔接，而且各种法律渊源在纵向上要保持协调。从法的效力上看，一切法律渊源都具有法的形式效力，该效力本身并不存在差异;但是，不同渊源的法律规范却存在等级。所谓法律位阶，是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。

在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。

根本法律：也即宪法，制定和修改机关为全国人大。

基本法律：包括民事基本法律、刑事基本法律、行政基本法律和诉讼法。制定和修改机关为全国人大。

普通法律：所调整的事项包容于基本法律之下。制定和修改机关为全国人大常委会。

行政法规：制定机关为国务院。

地方性法规和规章：包括地方性法规、自治条例和单行条例，地方政府规章和部门规章。制定机关为国务院所属部门和地方政府。

二、依法治国的基本要求

依法治国的基本要求是：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

实行依法治国，必须严格执法。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。在我国，约有80%的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中处于举足轻重的地位。司法则是惩治犯罪、保护公民权利的最终有效手段。能否做到依法行政和司法公正，是实现依法治国的关键。

严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收費罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

《中华人民共和国审计法》第十二条也明确规定：审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。但国家审计队伍的现状不容乐观，尤其是市县审计机关有近一半以上审计执法人员未通过执法资格考试，有很大一部分不具备与审计工作相适应的专业知识和业务能力，仍然被授予执法资格，在审计一线从事审计执法活动。

三、深刻理解依法行政、依法执法

依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

行政执法，是指行政机关依据法律、法规的规定，对特定人或特定事项予以处置的具体行政行为。

广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。

狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。

行政执法“五必须”：

1.必须依据合法。行政职权的行使必须依据法律的规定行使。

2.必须主体合法。行政执法主体合法就是事实行政执法行为的机关或者组织必须具有行政执法主体资格。合法的行政执法主体要具备以下条件：（1）行政执法主体必须是组织而不是自然人;（2）行政执法主体的成立必须有合法依据;（3）行政执法主体必须具有明确的职责范围;（4）行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的法律责任。

3.必须权限合法。权限合法是指行政执法主体必须在法定的职权内履行职责、行使权力，不得越权。

4.必须内容合法。行政执法行为的内容必须公正、合理。公正、合理就是法律面前人人平等，同样的人同样对待;同样的情况同样对待;不同情况不同对待。实施行政处罚应当与违法行为的事实、情节、危害后果相当，即过罚相当。内容明确具体。（1）行政执法行为必须以事实根据为前提，而且这种事实必须证据确凿;（2）行政主体对行政相对人实施的行政执法行为适用的法律、行政法规或者规章等规范性文件必须正确;（3）行政执法目的合乎立法目的。

5.必须注重程序。程序正义被视为“看得见的正义”。行政执法程序是由行政执法的方式、步骤、时间、顺序所构成的。一般体现为前后相互连接的几个阶段，每个阶段又有其相应的具体程序制度。

（1）强化程序意识。程序是权力的运行方式，也是行政权力实现公正的保证。举个通俗的例子，可以看出程序对于结果公正至关重要。有个国家的学校给儿童上法治课，课题是姐妹两个分一个大苹果，采取什么方法分匀？按照我们中国人的传统思想，因为我们不重视程序规则，无非采取两个办法：一是由大人分，给苹果切上一刀，两人各拿一半，但大人也不一定就切得很公正，难免引起纠纷;另一个方法就是牺牲一方利益，如三字经上说的“融四岁，能让梨”，从谦让角度来说这是好的，但从法律角度来讲，还是牺牲了一方的利益。而这堂法制课想要告诉孩子们的是一个程序规则，这个苹果谁操刀切都可以，但是操刀的人要最后拿自己的那一半苹果。这个程序规则就制约了切苹果的人，必须把苹果切的公正，否则自己吃亏。这就是程序的价值。虽然程序公正不一定能够保证行政结果的公正，但程序公正与结果之间存在内在联系，是不容否认的。

（2）防止程序违法。违反行政执法程序的表现形式：违反正当程序，违反法定程序。防止行政执法程序违法，主要防止这两个方面的违法。

防止违反正当程序。正当程序和法定程序是两个不同的概念。法定程序是指有明确的法律规定的程序;而正当程序是指基于公平、正义而应遵循的程序，不论法律是否有规定都应遵守。它是对行政主体行使行政权力最低限度的要求，这已成为许多国家司法审查的重要标准。

正当程序原则：不能做自己案件的法官;听取对方意见，包括公民被告知的权利、行政机关说明理由的义务、公民有为自己辨护的权利。

违反法定程序的表现形式，包括方式违法、步骤违法、顺序违法、时限违法。

方式违法：包括没有采取法律所要求的方式、法律所禁止的方式、违反法定方式的具体要求——未盖印章、欠缺说明理由、欠缺告知法律救济方式或期限、未记载其他重要事项。

步驟违法：包括缺少或遗漏了某个步骤、随意增加步骤或更改必经步骤。

顺序违法：作为行政程序要素的顺序是指各个法定步骤的先后次序。如行政主体在作出具体行政行为的行政决定时，要先取证，后裁决;先裁决，后执行等。颠倒了这些顺序，即构成了顺序违法。

时限违法：时限违法是指行政行为的作出违反法定的时效。

（3）程序违法的法律责任，包括：

无效。是指行政机关因为具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。

补正。限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往。

撤销。对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正的方式得以补救的，则可采用撤销的处理办法。

责令履行职责。当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。

确认违法。适用四种情形：

行政主体逾期不履行法定职责，责令履行已无实际意义——追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任。如：行政处分。

行政主体逾期履行法定职责的行为并未给相对人造成损失或不利影响——追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任。如：行政处分。

对不能成立的行为，确认违法——追究行政主体的责任。

程序违法，结果正确——若撤销重做，结果相同;确认程序违法，使该行政行为继续有效，追究有关人员的法律责任。

行政赔偿。适用三种情形：

行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的利益造成实际损害，此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。

行政主体实施的作为行为程序违法并给相对人的合法权益造成实际损害的，在撤销违法行为时，同时责令行政主体承担赔偿责任。

如果撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，在此情况下，可不撤销该行政行为，而确认行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体承担赔偿责任，向受害人赔偿。

（作者单位：九江市审计局）